粮食干预：四分之一世纪的市场调控

引言

2026年将迎来国家干预基金(ГИФ)首次收储粮食25周年。时至今日,农业领域专家和政府代表对于这一工具的必要性及其具体参数仍争论不休。2020年,媒体上开始出现 评论,包括来自俄罗斯农业部代表的声音,称随着国家干预基金中剩余粮食(约200万吨)的抛售,干预政策时代即将落幕。

然而到了2022年,在创纪录的收成(俄罗斯联邦统计局数据为1.576亿吨)之后,当年8月至12月期间国家干预基金收购了310万吨粮食——这是继2008/2009年创纪录收购之后,交易历史上的最大规模。2023-2024年间,国家干预基金也继续收储粮食,尽管规模相对较小(约110万吨),而商品干预框架下的粮食销售直到2025年7月才暂停。

粮食干预政策到底出了什么问题?为何迟迟不予取消?

何谓粮食干预——

就俄罗斯市场而言,粮食干预是指国家通过代理公司(国有公司ОЗК)收购/销售粮食作物,旨在稳定农产品市场价格并维护粮食生产者收入(《农业发展法》第264号联邦法律第14条)。

当价格低于俄罗斯联邦农业部设定的特定水平时,国家介入基金(ГИФ)会收购粮食;当价格高于设定的价格水平时,则从国家介入基金中抛售粮食。通过这种方式,国家在粮食市场上通过增加需求来推高市场价格,或通过增加供应来压低价格,从而平抑粮食市场的价格波动。

介入政策的规模

以小麦这一国家介入基金收购的主要作物为例,其介入收购规模如下图1所示。

图表数据清楚地表明,在2008/9年度之后,收购介入在小麦总产量中所占比重微乎其微(不超过产量的3%),因此在市场供应过剩导致价格下跌的情况下,无法扭转价格下行的负面趋势。

国家介入基金小麦抛售规模(不包括在НТБ交易所场外交易的抛售)如图2所示。

对于商品介入也可以得出类似的结论。除2012/13年度外,国家抛售小麦的规模同样不足以对市场格局产生重大影响。

问题与"诊断"

除了在市场规模中占比较小的操作外,俄罗斯联邦的介入政策还存在其他一些薄弱环节:

预算系统负担沉重:

• 粮食干预从一开始就"注定"要亏损:国家以高价收购粮食,再以低价出售;
• 除了收购支出外,国家还需承担仓储组织、运输至粮仓以及进行交易所采购等费用。

收购/销售启动时机缺乏确定性:

• 干预措施仅由俄罗斯农业部自行决定启动,而非在价格达到临界水平时自动触发。

因此,目前俄罗斯的国家收储和商品干预机制对预算而言代价高昂,其规模不足以对市场产生必要的影响力,而干预措施的笨重和僵化也无法有效管理农业生产者的预期。

现行的粮食干预措施并非市场调控工具,而更像是建立国家粮食储备的方式,以及对面粉加工企业进行定向精准扶持的手段。

国际经验

与俄罗斯干预措施类似或相近的粮食市场国家调控措施,在其他国家也得到了广泛应用。

欧盟

自1962年起,欧盟国家就在粮食市场以及肉类、葡萄酒和乳制品市场积极实施干预价格政策(intervention prices)。

到1980年代,干预储备达到峰值,出现了所谓的"粮食山"、"黄油山"和"葡萄酒湖"。在市场完全自给自足的情况下,欧洲国家开始补贴出口供应以消化库存。1992年"麦克谢里改革"后,干预价格大幅下调,以避免库存积压和高额政府支出。2003年"费施勒改革"和2013年"CAP"改革中,也采取了进一步措施削弱干预的调控作用。农业部门补贴体系成为干预价格政策的战略性替代方案。

目前,粮食干预价格设定为101.31欧元/吨,该标准自2000/1年度以来一直未变,粮食收购量上限为300万吨。因此,粮食干预实际上已退出粮食市场国家调控体系,仅作为安全网发挥作用。

美国

1938年,美国引入了商品贷款制度(non-recourse commodity loan),农民可以用收成作抵押获得贷款。如果价格令农民满意,他们就在市场上出售粮食并偿还贷款;否则,抵押的粮食将转为代理公司(在美国为商品信贷公司Commodity Credit Company)所有。1949年,美国转向按最低保障价格进行直接干预收购的制度。

1973年起,在干预储备大量积压的背景下,政策转向补偿市场价格与国家设定的最低价格之间的差额。1996年,在国家农业部门自由化的背景下,补偿支付计划被正式取消。

美国虽然阶段性地重启过个别价格支持工具,但干预政策在国家粮食市场调控中已不再发挥系统性作用。

印度

自1964年印度食品公司(Food Corporation of India)成立以来,政府每年都会按照最低支持价格(minimum support prices)大量收购粮食充实国家储备。收购的粮食随后通过粮食援助计划以优惠价格向民众供应。

换言之,在印度,干预性收购不仅是维持理想价格走势和农民收入的工具,也是粮食保障体系中的重要环节。

对俄罗斯的启示:

1. 发达国家早在上世纪就因成本高昂和库存积压问题放弃了干预政策,转而采用直接补贴政策。
2. 国外的粮食干预实际上是以最低保证价格政策的形式实施的,而俄罗斯实行的则是规模有限且非强制性的干预措施。
3. 干预及类似调控机制仅在那些政府粮食储备收购拥有稳定且有保障销售渠道的国家得以保留(如印度)。

粮食干预的未来

干预政策实施中存在的问题,无论是在专家和行业界,还是在国家层面都已有所认识。但粮食干预措施至今仍在实施。原因何在?

首先,干预措施是国内为数不多的粮食价格支持工具之一。政府手中拥有广泛的降价手段:出口关税、配额等。然而,要提高价格,干预性收购几乎是唯一的工具。

其次,发达资本主义国家之所以能够摆脱粮食干预,得益于完善的补贴体系以及市场基础设施的发展:农业保险、期货市场风险对冲、现货交易所交易等。而在俄罗斯,对粮食生产者的补贴采取"手动"调节模式,期货市场尚处于萌芽状态,流动性不足。

可以预期,在不久的将来,国家收购和商品干预将继续作为调控工具发挥作用。但国家干预基金的管理重点将越来越多地转向建立和维持一定数量的国家战略粮食储备。也就是说,粮食干预将成为充实国家粮食"粮仓"的工具。

专家圈内讨论的将粮食干预转型为保证价格政策的设想不太可能实现,因为显然,在粮食成本不断上升、且缺乏稳定渠道来释放国家干预基金以进行下一轮收购的情况下,政府尚未做好收购如此大量粮食的准备。