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Leer original →Intervenciones cerealeras: un cuarto de siglo de regulación
Tras 25 años, las intervenciones cerealeras no han logrado convertirse en Rusia en un instrumento pleno de estabilización del mercado. ¿Por qué el Estado sigue apostando por este mecanismo pese a su cuestionable eficacia?
Introducción
En 2026 se cumplirán 25 años desde las primeras compras de grano para el Fondo Estatal de Intervención (ГИФ, por sus siglas en ruso). Entre los expertos del sector agrario y los representantes del poder, aún persisten los debates tanto sobre la conveniencia de aplicar este instrumento como sobre sus parámetros concretos. Así, en 2020 comenzaron a aparecer en los medios comentarios, incluso de representantes del Ministerio de Agricultura de la Federación Rusa, sobre el ocaso de la era de la política intervencionista en el contexto de la liquidación de las reservas de grano en el ГИФ (alrededor de 2 millones de toneladas).
Sin embargo, ya en 2022, tras una cosecha récord (157,6 millones de toneladas según Rosstat), entre agosto y diciembre se compraron 3,1 millones de toneladas de cereales para el ГИФ, el mayor volumen en la historia de estas operaciones después de las compras récord de 2008/2009. En 2023-2024, el ГИФ también se abastecía de grano, aunque en volúmenes algo más modestos (alrededor de 1,1 millones de toneladas), y la venta de cereales en el marco de las intervenciones comerciales se suspendió recién en julio de 2025.
¿Qué falla con las intervenciones cerealeras? ¿Por qué no se eliminan?
Las intervenciones cerealeras son
En el contexto del mercado ruso, las intervenciones cerealeras se entienden como la compra/venta por parte del Estado, representado por la empresa agente (ГК «ОЗК»), de cultivos de cereales con el objetivo de estabilizar los precios en los mercados de productos agrícolas y mantener los ingresos de los productores de grano (Ley Federal №264 "Sobre el desarrollo de la agricultura", art. 14).
El grano se compra para el ГИФ cuando los precios caen por debajo de ciertos valores establecidos por el Ministerio de Agricultura de la Federación Rusa, y se vende desde el ГИФ cuando superan los valores de precio fijados. De esta manera, el Estado genera demanda adicional de grano para aumentar los precios de mercado o incrementa la oferta para reducirlos, lo que permite suavizar las fluctuaciones de precios en el mercado cerealero.
La magnitud de la política intervencionista
Los volúmenes de compras intervencionistas tomando como ejemplo el trigo —el principal cultivo adquirido para el ГИФ— se presentan en el gráfico №1 a continuación.
Los datos del gráfico muestran claramente que después de la temporada 2008/9, las intervenciones de compra representan un papel insignificante en relación con las cosechas brutas de trigo (no más del 3% de la producción) y, por consiguiente, no pueden revertir la tendencia negativa de caída de precios en condiciones de exceso de oferta en el mercado.
Los volúmenes de comercialización de trigo del GIF (sin considerar las operaciones fuera de las negociaciones bursátiles en la NTB) se muestran en el gráfico n.º 2.
Una conclusión similar puede extraerse respecto a las intervenciones de productos básicos. Los volúmenes de comercialización de trigo por parte del Estado, si no se cuenta la temporada 2012/13, también resultan insuficientes para generar cambios significativos en la coyuntura del mercado.
Problemas y «diagnóstico»
Además de las operaciones de pequeña escala en relación al mercado, la política de intervención en Rusia presenta una serie de otras limitaciones:
Alta carga sobre el sistema presupuestario:
- las intervenciones cerealeras están «programadas» desde el inicio para generar pérdidas: el Estado adquiere el grano a precios altos y lo comercializa a precios bajos;
- además de los gastos de adquisición, el Estado asume costos de organización del almacenamiento, transporte hasta los silos y realización de compras bursátiles.
Ausencia de certeza respecto al momento de inicio de las compras/comercializaciones:
- las intervenciones se inician únicamente a discreción del Ministerio de Agricultura de Rusia, y no cuando el precio alcanza automáticamente los niveles límite.
De este modo, en la actualidad las intervenciones estatales de compra y comercialización de productos básicos en Rusia constituyen un mecanismo costoso para el presupuesto, cuya escala no permite incidir en el mercado con la fuerza requerida, mientras que la pesadez y rigidez de las intervenciones impiden gestionar eficazmente las expectativas de los productores agrícolas.
Las intervenciones cerealeras en su forma actual no son un instrumento de regulación del mercado, sino más bien una manera de conformar la reserva estatal de cultivos cerealeros y un instrumento de apoyo focalizado y específico a las empresas molineras.
Experiencia internacional
Las medidas de regulación estatal del mercado de granos, similares a las intervenciones rusas o parecidas a ellas, se han aplicado activamente también en otros países.
UE
La política de precios de intervención (intervention prices) se implementa activamente en los países de la UE desde 1962, tanto en el mercado de granos como en los mercados de carne, vino y productos lácteos.
Para la década de 1980, las reservas de intervención alcanzaron su máximo, surgiendo las llamadas "montañas de grano", "montañas de mantequilla" y "lagos de vino". En condiciones de pleno autoabastecimiento del mercado, los países europeos comenzaron a subsidiar las exportaciones para dar salida a las reservas. En 1992, tras la "reforma MacSharry", los precios de intervención se redujeron drásticamente para evitar el exceso de inventarios y los elevados gastos estatales. Nuevas medidas orientadas a disminuir el papel regulador de las intervenciones se adoptaron también durante la "reforma Fischler" de 2003 y la reforma "CAP" de 2013. El sustituto estratégico de la política de precios de intervención pasó a ser el sistema de subsidios al sector agrario.
Actualmente, el precio de intervención para cereales está fijado en 101,31 euros/t, valor que no ha cambiado desde 2000/1, y existe un límite de 3 millones de toneladas para el volumen de compras de grano. Las intervenciones cerealeras, por tanto, han sido prácticamente retiradas del sistema de regulación estatal del mercado de granos y funcionan únicamente como red de seguridad.
EE.UU.
En 1938 se introdujo en EE.UU. el sistema de préstamos sobre productos básicos (non-recourse commodity loan), mediante el cual los agricultores recibían créditos con la cosecha como garantía. Si los precios satisfacían a los productores, vendían el grano en el mercado y devolvían el crédito; en caso contrario, el grano dado en garantía pasaba a propiedad de la empresa agente (en EE.UU., la Commodity Credit Company). En 1949, EE.UU. pasó a un sistema de compras de intervención directas a precios mínimos garantizados.
A partir de 1973, en un contexto de importantes reservas de intervención, se produjo la transición hacia una política de compensación de la diferencia entre los precios de mercado y los precios mínimos establecidos por el Estado. La eliminación de los programas de pagos compensatorios se consolidó en 1996 en el marco de la liberalización del sector agrario del país.
EE.UU. retomó periódicamente algunos instrumentos de apoyo a precios, pero la política de intervención ya no desempeñaba un papel sistémico en la regulación estatal del mercado de granos.
India
Desde 1964, con la creación de la Food Corporation of India, se realizan anualmente importantes compras de grano para las reservas estatales a precios mínimos de apoyo (minimum support prices). Los volúmenes adquiridos se comercializan luego a precios subsidiados a la población en el marco de programas de ayuda alimentaria.
En otras palabras, en India las compras de intervención sirven no solo como instrumento para mantener la dinámica deseada de precios e ingresos de los productores agrarios, sino también como eslabón importante en la seguridad alimentaria.
Conclusiones para Rusia:
- En los países desarrollados se abandonaron las intervenciones debido a su alto coste y al exceso de existencias, optando por políticas de pagos directos ya en el siglo pasado.
- En el extranjero, las intervenciones cerealistas se implementaron de facto bajo la forma de políticas de precios mínimos garantizados para el grano, mientras que en Rusia operan intervenciones limitadas en volumen y de carácter no obligatorio.
- Las intervenciones y mecanismos de regulación similares solo se han mantenido en aquellos países donde la compra de grano para reservas estatales presupone la existencia de un canal de comercialización estable y garantizado (como en India).
El futuro de las intervenciones cerealistas
Los problemas en la implementación de la política intervencionista son reconocidos tanto por la comunidad experta y sectorial como a nivel estatal. Sin embargo, las intervenciones cerealistas siguen llevándose a cabo. ¿Por qué?
En primer lugar, las intervenciones constituyen uno de los pocos instrumentos de apoyo a los precios del grano en el país. El Estado dispone de un amplio abanico de medidas para reducir precios: aranceles a la exportación, cuotas, entre otros. No obstante, para elevar los precios, las compras intervencionistas son prácticamente el único instrumento disponible.
En segundo lugar, el abandono de las intervenciones cerealistas en los países capitalistas avanzados fue posible gracias a un sistema de subsidios bien diseñado, así como al desarrollo de la infraestructura del mercado: seguros agrarios, cobertura de riesgos en el mercado de futuros, comercio bursátil al contado, etcétera. En Rusia, los subsidios a los productores de grano se otorgan mediante ajustes "manuales", el mercado de futuros se encuentra en estado embrionario y carece de alta liquidez.
Cabe esperar que en el futuro próximo las intervenciones estatales de compra y comerciales continúen operando como instrumento de regulación. Sin embargo, el enfoque en la gestión del Fondo de Intervención Estatal se desplazará cada vez más hacia la formación y mantenimiento de una reserva estratégica estatal de grano en cantidades determinadas. Es decir, las intervenciones cerealistas se convertirán en un instrumento para reponer el "granero" nacional.
El escenario de una posible transformación de las intervenciones cerealistas en una política de precios garantizados, que se debate en círculos expertos, resulta poco probable, ya que el Estado evidentemente no está preparado para adquirir volúmenes tan significativos de grano en un contexto de costes de producción cerealista cada vez más elevados y ante la ausencia de canales estables para la posterior liberación del Fondo de Intervención Estatal de cara a nuevas compras.