الهيكل التنظيمي للدعم الموازني للاستثمارات

يتشكل الإطار التنظيمي لدعم النشاط الاستثماري كنظام متعدد المستويات. ويشمل الإطار الأساسي للتنظيم القانوني للسياسة الاستثمارية قانون الموازنة، وقانون الضرائب، وقانون النشاط الاستثماري¹، وقانون حماية وتشجيع الاستثمارات الرأسمالية، إضافة إلى القوانين التنظيمية الإقليمية المنظمة للسياسة الاستثمارية.

يُعد الإطار التنظيمي والقانوني أحد المحاور الرئيسية للتنظيم الحكومي للعمليات الاستثمارية. ويشمل هذا الإطار وضع التشريعات التي تنظم آليات ممارسة النشاط الاستثماري، وحماية حقوق المستثمرين، وآليات الشراكة بين القطاعين العام والخاص، والأنظمة الخاصة لممارسة الأعمال، والآليات المالية والاستثمارية المخصصة لقطاع الأعمال. وقد أظهر تحليل التشريعات والقوانين المتعلقة بتطبيق الدعم الموازني للنشاط الاستثماري في قطاع ريادة الأعمال أن الدولة تعمل بنشاط خلال السنوات الأخيرة على تطوير آليات الاستقرار القانوني للمستثمرين وإطلاق منصات رقمية لمتابعة المشاريع الاستثمارية.

الإعانات والمنح كأداة أساسية للتحفيز الموازني للاستثمارات

تُعرّف الإعانات المقدمة للكيانات القانونية وأصحاب المشاريع الفردية في القانون الموازني بأنها أموال تُمنح دون مقابل ودون استرداد، تُقدم لتعويض الإيرادات غير المحصلة و/أو لتغطية (تعويض) النفقات عند إنتاج/تقديم السلع والأعمال والخدمات². ويركز الدعم الموازني لقطاع الأعمال عبر الإعانات ليس على مشاركة الدولة في رأس المال، بل على تعويض/المساهمة في تمويل النفقات وتخفيض تكاليف تحقيق الأهداف ذات الأهمية المجتمعية (الابتكار، والإحلال محل الواردات، والبنية التحتية، والتوظيف).

على مستوى التطبيق العملي، تكتسي وثيقتان إجرائيتان صادرتان عن حكومة الاتحاد الروسي أهمية خاصة. أولاً، قرار حكومة الاتحاد الروسي المؤرخ في 25 أكتوبر 2023 رقم 1780 "بشأن اعتماد قواعد تقديم الإعانات، بما في ذلك المنح في شكل إعانات، من ميزانيات نظام الميزانية في الاتحاد الروسي إلى الكيانات القانونية ورواد الأعمال الأفراد والأشخاص الطبيعيين"، الذي يحدد قواعد تقديم الإعانات من ميزانيات النظام الميزانياتي ويضع الإطار العام لمضمون الاتفاقيات وتقييم النتائج. ثانياً، قرار حكومة الاتحاد الروسي المؤرخ في 25 أكتوبر 2023 رقم 1781 "بشأن اعتماد قواعد اختيار المستفيدين من الإعانات، بما في ذلك المنح في شكل إعانات، المقدمة من ميزانيات نظام الميزانية في الاتحاد الروسي إلى الكيانات القانونية ورواد الأعمال الأفراد، وكذلك الأشخاص الطبيعيين - منتجي السلع والأعمال والخدمات"، الذي يضع متطلبات موحدة لاختيار المستفيدين من الإعانات (بما في ذلك المنح في شكل إعانات) ويرسي نموذجاً معيارياً لقبول المشاركين في الإجراءات، بما يشمل التحقق من استيفاء الشروط الإلزامية (بما فيها الانضباط المالي). تعمل هذه القرارات من جهة على تفصيل أحكام المادة 78 من قانون الميزانية، ومن جهة أخرى تشكل الأساس لاعتماد القوانين التنظيمية التي تطور الأحكام التشريعية للدعم الميزانياتي للنشاط الاستثماري.

بهدف توضيح تطور التشريعات المتعلقة بالدعم الميزانياتي للنشاط الاستثماري، نميز مجموعتين من هذا الدعم:

1. الإعانات المباشرة؛
2. القروض والتأجير التمويلي الميسر (التمويل الميسر، تعويض الإيرادات المفقودة).

القوانين التنظيمية التي تحكم تقديم الدعم الميزانياتي في شكل إعانات مباشرة:

• قرار بشأن إجراءات تقديم الإعانة رقم 25-67553-01903-Р "إعانات للمؤسسات الروسية لتغطية النفقات المرتبطة بتطوير وتطبيق البرمجيات الروسية لمنتجي وسائل الإنتاج"؛
• قرار بشأن إجراءات تقديم الإعانة رقم 25-67416-01961-Р "إعانات للمؤسسات الروسية لتعويض النفقات المرتبطة بتوثيق المواد و/أو معدات التصنيع الإضافي ذات الإنتاج الروسي"؛
• قرار بشأن إجراءات تقديم الإعانة رقم 25-60987-01963-Р "إعانات للمؤسسات الروسية في الصناعة التحويلية لتعويض النفقات المرتبطة بأتمتة الإنتاج".

الأنظمة والقوانين التي تحكم تقديم المجموعة الثانية من الدعم:

• قرار بشأن إجراءات تقديم الإعانة رقم 25-67414-01909-Р "إعانات للمؤسسات الائتمانية الروسية لتعويض الإيرادات غير المحصلة المرتبطة بتقديم قروض بمعدل فائدة تفضيلي للمؤسسات الروسية لشراء معدات الروبوتات الصناعية"؛
• قرار بشأن إجراءات تقديم الإعانة رقم 25-62196-01907-Р "إعانة للشركة المساهمة "البنك الروسي لدعم المشاريع الصغيرة والمتوسطة" لتعويض الإيرادات غير المحصلة المرتبطة بتقديم قروض بمعدل فائدة تفضيلي خلال الفترة 2025 - 2028 لمؤسسات المشاريع الصغيرة والمتوسطة في قطاع صناعة الآلات والأدوات"؛
• قرار بشأن إجراءات تقديم الإعانة رقم 25-60302-02036-Р "الدعم الحكومي للمؤسسات الائتمانية الروسية والشركات المالية المتخصصة بهدف تعويض الإيرادات غير المحصلة من القروض الممنوحة لمؤسسات المشاريع الصغيرة والمتوسطة، وكذلك للأفراد الذين يطبقون النظام الضريبي الخاص "ضريبة الدخل المهني"، بمعدل تفضيلي"؛
• قرار بشأن إجراءات تقديم الإعانة رقم 25-68951-02098-Р "إعانات للمؤسسات الائتمانية الروسية لتعويض الإيرادات غير المحصلة من القروض الممنوحة خلال الفترة 2023 - 2026 لمؤسسات المشاريع الصغيرة والمتوسطة في أراضي جمهورية دونيتسك الشعبية، وجمهورية لوغانسك الشعبية، ومنطقة زابوروجيا، ومنطقة خيرسون"؛
• قرار بشأن إجراءات تقديم الإعانة رقم 25-62194-01832-Р "إعانة للشركة المساهمة "البنك الروسي لدعم المشاريع الصغيرة والمتوسطة" لتعويض الإيرادات غير المحصلة من القروض المقدمة خلال الفترة 2022 - 2028 لمؤسسات المشاريع الصغيرة والمتوسطة ذات التقنية العالية والمبتكرة والشركات التكنولوجية الصغيرة بمعدل تفضيلي"؛
• برنامج تحفيز الإقراض لمؤسسات المشاريع الصغيرة والمتوسطة، المعتمد بموجب قرار مجلس إدارة الشركة المساهمة "مؤسسة المشاريع الصغيرة والمتوسطة" بتاريخ 15 مارس 2022، محضر رقم 131؛
• قرار بشأن إجراءات تقديم الإعانة رقم 25-67554-01915-Р "إعانات للمؤسسات الائتمانية الروسية لتعويض الإيرادات غير المحصلة المرتبطة بتقديم قروض بمعدل فائدة تفضيلي لعملاء معدات السباكة و/أو المعالجة الحرارية عند تنفيذ مشاريع استثمارية بمشاركة شركات هندسية روسية"؛
• قرار وزارة الصناعة والتجارة في الاتحاد الروسي رقم 4576 المؤرخ في 19 نوفمبر 2021 "بشأن اعتماد إجراءات تحديد حجم وشروط تقديم الإعانات إلى المؤسسة الحكومية الفيدرالية المستقلة «الصندوق الروسي للتنمية التكنولوجية» لأغراض تنفيذ مشاريع إنشاء إنتاج متسلسل للمكونات والوحدات الخاصة بالمركبات ذات العجلات والمعدات المتخصصة"؛
• قرار وزارة الصناعة والتجارة في الاتحاد الروسي رقم 189 المؤرخ في 14 مارس 2016 "بشأن اعتماد إجراءات تحديد حجم وشروط تقديم الإعانات إلى المؤسسة الحكومية الفيدرالية المستقلة «الصندوق الروسي للتنمية التكنولوجية» لأغراض تنفيذ مشاريع إنشاء إنتاج متسلسل لمنتجات الآلات والأدوات"؛
• قرار بشأن إجراءات تقديم الإعانة رقم 24-64132-01596-Р "إعانات للمؤسسات الائتمانية الروسية ومؤسسة التنمية الحكومية "ВЭБ.РФ" لتعويض الإيرادات غير المحصلة من القروض المقدمة للمؤسسات الصناعية الروسية بهدف تنفيذ مشاريع استثمارية موجهة لإنتاج منتجات ذات أولوية، بسعر فائدة تفضيلي"؛
• قرار بشأن إجراءات تقديم الإعانة رقم 23-60109-00982-Р "إعانات للمؤسسات الائتمانية الروسية لتعويض الإيرادات غير المحصلة من القروض الممنوحة للمؤسسات الروسية و/أو رواد الأعمال الأفراد لشراء أو بناء أو تحديث أو إعادة بناء الأصول العقارية بغرض ممارسة الأنشطة في القطاع الصناعي"؛
• قرار بشأن إجراءات تقديم الإعانة رقم 25-67415-01910-Р "إعانات لشركات التأجير التمويلي الروسية لتعويض الإيرادات غير المحصلة المرتبطة بتقديم الروبوتات الصناعية بنظام التأجير التمويلي للمؤسسات الروسية".

يمكن القول بلا شك من جهة بأن هناك تطوراً في التشريعات المنظمة للدعم الموازني للأنشطة الاستثمارية. كما يمكن الاتفاق مع الباحثين على أن "من الإنجازات الواضحة للتشريع الروسي أن ما لا يقل عن 90% من إجمالي مبالغ الإعانات الصناعية يتم توزيعها على أساس تنافسي وفق قواعد شفافة³". إلا أن التساؤلات تبقى قائمة حول مواصلة تحسين إجراءات تقديم الدعم الموازني وتجنب التكرار في هذا الكم من الأنظمة والقوانين، وعلى العكس من ذلك سد الثغرات الموجودة.

من منظور السلوك الاستثماري لرائد الأعمال، يمكن تقسيم الإعانات بشكل مشروط إلى أربع مجموعات حسب الوظيفة الاقتصادية، رغم أنها جميعاً تندرج قانونياً تحت الإطار العام للإعانات/المنح في شكل دعم مالي:

1. الإعانات الرأسمالية – تعويض جزئي للنفقات الرأسمالية (المعدات، أعمال البناء والتركيب، التحديث التكنولوجي)؛
2. إعانات الفائدة – تعويض المؤسسات المالية عن الإيرادات غير المحصلة من القروض الميسرة، مما يخفض تكلفة رأس المال المقترض بالنسبة للمستثمر؛
3. الإعانات الابتكارية والتكنولوجية (البحث والتطوير، تطبيق التقنيات، التدقيق التكنولوجي، التطبيقات التجريبية)؛
4. إعانات الربط بالبنية التحتية والبنية التحتية (الربط بالشبكات، الطرق المؤدية، المناطق الصناعية).

بالنسبة للقطاع الاستثماري، من الأهمية بمكان أن حق ومنهجية رصد نتائج البحث والتطوير/الإعانات الابتكارية تتطلب اهتماماً خاصاً: إذ تؤكد الدراسات العلمية على ضرورة توفير الإطار التنظيمي والمنهجي لرصد نتائج الأعمال المنفذة بتمويل من الإعانات، في جميع مراحل العملية الموازنية — التخطيط والتنفيذ وإعداد التقارير⁴.

الاستثمارات الموازنية ومساهمات الدولة في رأس المال كشكل "استثماري" من أشكال الدعم

تفترض الاستثمارات الموازنية كآلية قانونية أن بإمكان الدولة توجيه الأموال في حالات معينة لأغراض استثمارية، بما في ذلك تقديم استثمارات موازنية لكيانات قانونية ليست مؤسسات حكومية (بلدية) أو مشاريع موحدة، شريطة الالتزام بإجراءات خاصة وإدراج هذه القرارات في التشريعات الموازنية. وعلى مستوى تقييم حجم الدعم، من المهم الإشارة إلى أن الاستثمارات الموازنية "من جانب قطاع الأعمال" يصعب فصلها إحصائياً عن النفقات الأخرى دون وجود نظام سجلات تفصيلي، وهذه الإشكالية مُثبتة في الأدبيات العلمية في سياق تقييم الإعانات الصناعية والدعم الموازني للمؤسسات التجارية⁵.

من الناحية العملية، تُطبق الاستثمارات الموازنية في الغالب على المشاريع كثيفة رأس المال المرتبطة بالقطاعات ذات الأولوية ومؤسسات التنمية، أكثر من تطبيقها على المشاريع النموذجية للمنشآت الصغيرة والمتوسطة مثلاً. إلا أنها تظل مهمة لقطاع ريادة الأعمال كعنصر منظومي - على سبيل المثال، عندما يتم تمويل مشروع من قبل مؤسسة تنمية، بينما يشكل الاستثمار الموازني رأسمالها ويتيح لها إمكانية تقديم تمويل ميسّر⁶.

تُعد القروض الموازنية للبنية التحتية مثالاً على أداة دعم، حيث لا توجه الأموال الموازنية مباشرة إلى رائد الأعمال، بل إلى موازنات الكيانات الفيدرالية لتمويل مشاريع البنية التحتية التي تهيئ الظروف للبناء السكني والتنمية الصناعية والمشاريع الاستثمارية في المنطقة. وقد تم تحديد قواعد اختيار مشاريع البنية التحتية لتقديم هذه القروض الموازنية بموجب قرار حكومة الاتحاد الروسي رقم 1189 المؤرخ في 14 يوليو 2021 "بشأن الموافقة على قواعد اختيار (الموافقة على) مشاريع (مبادرات) البنية التحتية التي يكون مصدر التغطية المالية لنفقات تنفيذها هو القروض الموازنية من الموازنة الفيدرالية لموازنات كيانات الاتحاد الروسي لتوفير التغطية المالية لتنفيذ مشاريع البنية التحتية، وتغيير معايير (خصائص) مشاريع (مبادرات) البنية التحتية المختارة (الموافق عليها)، وإدخال تعديلات على اللائحة الخاصة باللجنة الحكومية للتنمية الإقليمية في الاتحاد الروسي".

نتفق مع الباحثين الذين يؤكدون أن "القروض الموازنية للبنية التحتية تمثل الأداة المالية الأكثر كثافة رأسمالية ضمن المشروع الفيدرالي «قائمة البنية التحتية»⁷. وهذا يعني أن هذه الأداة تتطلب تعزيز آليات الرقابة، وشفافية تقييم الآثار طويلة الأجل، وفعالية استخدام الموارد المالية.

أدى تطور الإقراض الموازني إلى ظهور القروض الخزينة للبنية التحتية. تقدم الخزانة الفيدرالية، في إطار عمليات إدارة الأرصدة المتبقية في الحساب الموحد للموازنة الفيدرالية، قروضاً موازنية لموازنات الكيانات المكونة للاتحاد لتمويل تنفيذ مشاريع البنية التحتية من الأموال المتاحة مؤقتاً لمدة 15 عاماً. وقد تم تحديد إجراءات اختيار مشاريع البنية التحتية لهذا التمويل في عام 2025 بموجب قرار حكومة الاتحاد الروسي رقم 566 المؤرخ في 28 أبريل 2025 "بشأن اعتماد قواعد اختيار (الموافقة على) مشاريع البنية التحتية (الأنشطة)، التي يكون مصدر التمويل لنفقات تنفيذها هو القروض الموازنية لتمويل تنفيذ مشاريع البنية التحتية من الأموال المتاحة مؤقتاً في الحساب الموحد للموازنة الفيدرالية، وتعديل معايير (خصائص) مشاريع البنية التحتية المختارة (المعتمدة) (الأنشطة)".

تمثل المشاريع الاستثمارية الجديدة آلية مماثلة ترتبط بتحرير أموال الموازنة الإقليمية من خلال خفض حجم المديونية على القروض الموازنية. ويتم توجيه الأموال الموازنية المحررة نحو إنشاء وتطوير البنية التحتية للمشاريع الاستثمارية وفقاً للمعايير المحددة في قرار حكومة الاتحاد الروسي رقم 1704 المؤرخ في 19 أكتوبر 2020 "بشأن اعتماد قواعد تحديد المشاريع الاستثمارية الجديدة، التي يتعين من أجل تنفيذها توجيه أموال موازنة الكيان المكون للاتحاد الروسي، المحررة نتيجة خفض حجم سداد مديونية الكيان المكون للاتحاد الروسي تجاه الاتحاد الروسي على القروض الموازنية، نحو إجراء المسوحات الهندسية، والتصميم، وفحص الوثائق التصميمية و(أو) نتائج المسوحات الهندسية، والبناء، وإعادة الإعمار، وتشغيل مرافق البنية التحتية، وكذلك توصيل (الربط التكنولوجي) لمرافق البناء الرأسمالي بشبكات الدعم الهندسي والتقني".

تجدر الإشارة بشكل خاص إلى أن فعالية التنظيم الحكومي للنشاط الاستثماري في الدولة الفيدرالية (خاصة في دولة كبيرة مثل الاتحاد الروسي) تعتمد إلى حد كبير على تنسيق إجراءات مختلف مستويات السلطة - الفيدرالية والإقليمية والبلدية. فعدم كفاية التنسيق بين الأهداف والأدوات قد يؤدي إلى ازدواجية البرامج وتوزيع غير فعال للموارد.

يجب أن يصبح التنظيم الحكومي للعمليات الاستثمارية نظاماً متعدد المستويات يهدف إلى ضمان التوازن بين مصالح الدولة والقطاع الخاص والمجتمع. وتتحدد فعاليته ليس بحجم الاستثمارات الحكومية المباشرة بقدر ما تتحدد بجودة المؤسسات، وشفافية الإطار التنظيمي، واستدامة الأدوات المالية المستخدمة لتحفيز النشاط الاستثماري.