العقود الحكومية تحصل على مساحة أكبر للمناورة

يستعد نظام المشتريات الحكومية الروسي لجولة جديدة من تخفيف القواعد. فقد قُدم إلى مجلس الدوما مشروع قانون يقترح توسيع نطاق الإجراءات المبسطة، وزيادة فرص المشاريع الصغيرة والمتوسطة للوصول إلى عقود أكبر حجماً، والسماح للجهات المتعاقدة بتعديل شروط تنفيذ العقود بشكل أكثر مرونة دون الحاجة إلى فسخها.

من المفترض أن تحقق هذه التعديلات هدفين في آن واحد: تسريع عمليات الشراء الحكومية وتخفيف الضغط على الموردين الذين واجهوا منذ عام 2022 ارتفاعاً في الأسعار وإعادة هيكلة شبكات الإمداد وقيوداً على الاستيراد. غير أن للإصلاح وجهاً آخر: فكلما قلّت الإجراءات التنافسية الإلزامية، ازدادت مخاطر تراجع شفافية السوق.

من التدابير الاستثنائية إلى نموذج جديد

بعد عام 2022، بدأ نظام المشتريات الحكومية يبتعد عن نموذج التنظيم الصارم الذي تشكّل بعد إقرار القانون رقم 44-ФЗ في عام 2014. فبينما كانت الأولوية سابقاً تنصب على أقصى درجات تقنين الإجراءات، تحوّل تركيز السلطات بعد فرض العقوبات نحو الحفاظ على استمرارية التوريد وتسريع تنفيذ العقود.

خلال السنوات الأخيرة، أدخلت الحكومة سلسلة من التسهيلات: أجازت تعديل الشروط الجوهرية للعقود عند ارتفاع تكلفة المواد والمعدات، وتصحيح مواعيد وأحجام التوريدات، ووسّعت إمكانية الشراء من مورد وحيد، وبسّطت بعض الإجراءات.

سبب التغييرات يكمن في الارتفاع الحاد لتكاليف الأعمال. فالعقود المبرمة بالأسعار القديمة أصبح تنفيذها أكثر صعوبة بسبب غلاء المواد الخام والمعدات وتغيّر شبكات الإمداد.

وفقاً لبيانات Росстат، ارتفعت أسعار السلع غير الغذائية بشكل ملحوظ بعد عام 2022: بلغ مؤشر الأسعار 112.7% في عام 2022، و106.0% في عام 2023، و106.1% في عام 2024، ونحو 102.9% في عام 2025. وقد شكّل ارتفاع تكلفة المعدات والمواد والمكونات أحد الأسباب التي دفعت الجهات المتعاقدة والموردين إلى الحاجة لتعديل شروط العقود بوتيرة أسرع.

تظل المشتريات الحكومية واحدة من أكبر الأسواق في الاقتصاد الروسي. يُقاس حجم المشتريات بموجب القانونين 44-ФЗ و223-ФЗ سنوياً بعشرات التريليونات من الروبلات. في عام 2025، ارتفع حجم الإشعارات المنشورة بموجب 44-ФЗ بنسبة 13.6% ليصل إلى 13.6 تريليون روبل مقابل نحو 12 تريليون روبل في العام السابق. أما إجمالي حجم التغطية المالية للمشتريات وفق الجداول الزمنية فبلغ 17.3 تريليون روبل.

لا يزال الجزء الأكبر من السوق يتشكل من مشتريات الشركات ذات المساهمة الحكومية وفقاً للقانون الاتحادي رقم 223 — حيث توفر أكثر من 35-38 تريليون روبل سنوياً. وفي الوقت نفسه، يواصل كبار المشترين استقطاب المؤسسات الصغيرة والمتوسطة بنشاط: ففي عام 2025 بلغ حجم المشتريات من هذه المؤسسات مستوى قياسياً عند 9.55 تريليون روبل.

لم يكن الاتجاه الرئيسي للعام هو ارتفاع عدد الإجراءات، بل زيادة قيمتها: فقد تغير عدد المناقصات المنشورة بشكل طفيف، لكن متوسط قيمة العقود ارتفع. وقد وفرت المشاريع الوطنية طلباً إضافياً — حيث زاد حجم المشتريات المرتبطة بتنفيذها بنسبة 55.8%، إلى جانب النفقات في قطاعي تكنولوجيا المعلومات والطب.

المؤسسات الصغيرة تدخل عقوداً أعلى قيمة

من أبرز المقترحات في مشروع القانون رفع سقف المشتريات المتاحة لمشاركة المؤسسات الصغيرة والمتوسطة بصيغة مبسطة، من 20 مليون إلى 30 مليون روبل.

سيتيح رفع السقف للمؤسسات الصغيرة والمتوسطة المشاركة في مشتريات أعلى قيمة دون الانتقال إلى إجراءات معقدة. وبالنسبة للدولة، يمثل هذا استمراراً لنهج توسيع وصول المؤسسات الصغيرة إلى المشتريات الحكومية: إذ تنص القواعد السارية على أن ما لا يقل عن 25% من الحجم السنوي لمشتريات فئات معينة من المشترين يجب أن يذهب إلى المؤسسات الصغيرة والمتوسطة.

غير أن توسيع الوصول إلى المشتريات لا يحل المشكلة الرئيسية للشركات الصغيرة — وهي العبء المالي. فالعقد بقيمة 20-30 مليون روبل قد يشكل نقطة نمو، لكنه في الوقت ذاته يتطلب رأس مال عامل كبير، والقدرة على الحصول على ضمان مصرفي والالتزام بمواعيد الدفع.

لذلك لن يكون رفع السقف فعالاً إلا في حال توفر تمويل ميسّر. فبالنسبة لجزء من المؤسسات الصغيرة والمتوسطة، تبقى المشاركة في المشتريات الكبيرة صعبة ليس بسبب غياب الطلبات، بل بسبب ارتفاع تكلفة القروض وضرورة تمويل تنفيذ العقد مسبقاً.

لماذا تراهن السلطات على المشتريات المبسطة

يتعلق تغيير ملحوظ آخر بتوسيع إمكانيات استخدام طلب عروض الأسعار الإلكتروني. يقترح مشروع القانون رفع السقف السعري لهذه المشتريات إلى 20 مليون روبل. 

يختلف طلب عروض الأسعار عن المناقصة أو المزاد في أن الجهة المشترية تقيّم في المقام الأول السعر المعروض عند استيفاء المتطلبات المحددة مسبقاً. وتُعتبر هذه الإجراءات من أسرع أشكال الشراء التنافسي: حيث يقدم الموردون عروضهم إلكترونياً، ولا تحتاج الجهة المشترية إلى إجراء تقييم معقد للمعايير التأهيلية.

بالنسبة للدولة، يعني ذلك تقليص الوقت من ظهور الحاجة إلى إبرام العقد. وهذا مهم بشكل خاص لشراء السلع النمطية - القرطاسية والمعدات والمواد الاستهلاكية وأنواع معينة من الخدمات، حيث تكون المواصفات الفنية واضحة مسبقاً، ولا تكون إجراءات الاختيار المعقدة مبررة دائماً.

تكمن مشكلة النظام الحالي في أن المنافسة الشكلية تتحول أحياناً إلى عبء إداري. تقضي الجهة المشترية أسابيع في إجراء العملية وإعداد الوثائق ودراسة الطلبات، رغم أن اختيار المورد فعلياً يتحدد بعدة معايير فقط.

من منظور الأعمال، قد يشكل تسريع الإجراءات ميزة أيضاً. فكلما كانت عملية الشراء أسرع، قلّت الموارد التي تنفقها الشركة في انتظار النتيجة، وأسرع في الحصول على فرصة البدء بتنفيذ الطلب.

لكن توسيع نطاق تطبيق طلب عروض الأسعار يغيّر هيكل المنافسة. ففي المزاد، غالباً ما يتنافس الموردون من خلال خفض السعر، بينما تعتمد الإجراءات المبسطة بشكل أكبر على جودة إعداد المواصفات الفنية وتعامل الجهة المشترية مع السوق.

العقود ستصبح أكثر مرونة.. لماذا هذا مهم الآن تحديداً

من أبرز التغييرات الحساسة إمكانية تعديل شروط تنفيذ العقود. يتعلق الأمر بالحالات التي يجد فيها المورد والجهة المشترية نفسيهما، بسبب ظروف خارجية، في وضع يصعب فيه تنفيذ العقد الأصلي.

بعد عام 2022، أصبحت مثل هذه الحالات ظاهرة واسعة الانتشار. فعلى سبيل المثال، قد تفوز شركة ما بعقد لتوريد معدات طبية أو آلات صناعية، لكنها تصطدم بعد إبرام العقد بانسحاب المُصنّع الأجنبي، أو ارتفاع تكلفة المكونات، أو تغيّر شبكات الإمداد اللوجستي. ونتيجة لذلك، يصبح سعر السلعة أعلى بكثير من السعر الأولي، ويتعذر تسليمها في المواعيد المحددة. وفي السابق، كان على الجهة المتعاقدة في مثل هذه الحالات فسخ العقد والشروع في عملية شراء جديدة، مما يزيد من المُدد الزمنية والنفقات. 

يتيح النهج الجديد مساحة أوسع لتعديل شروط العقود. وعلى وجه الخصوص، ينص مشروع القانون على إمكانية استبدال السلعة بأخرى مماثلة في المواصفات، وتغيير بلد منشأ المنتج، مع الالتزام بمتطلبات نظام المشتريات الوطني.

غير أن الأمر لا يتعلق باستبدال حر لأي سلعة بخيار أكثر ملاءمة للمورّد. فإذا كانت المواصفات محددة بدقة في العقد — مثل سعة الذاكرة، أو أداء المعدات، أو المعايير الفنية — فيجب أن تتوافق السلعة الجديدة مع تلك المواصفات.

على سبيل المثال، عند شراء هواتف ذكية بمتطلبات معينة، لا يمكن استبدال طراز بآخر إلا إذا كان الجهاز الجديد يحمل مواصفات مماثلة. ومن الناحية الشكلية، يمكن استبدال الجهاز بعلامة تجارية أخرى، لكن لا يجوز ببساطة توريد سلعة أرخص بإمكانيات أقل.

لكن تنشأ حينها مشكلة بالنسبة للدولة: فكل تعديل على العقد يُقلّص من مستوى اليقين الأولي. وإذا أصبحت إمكانية تعديل العقد واسعة أكثر من اللازم، يظهر خطر مراجعة الشروط ليس فقط بسبب ظروف موضوعية.

ما الذي ستجنيه الدولة؟

يظل نظام التعاقدات اليوم أحد أكثر مجالات الإدارة الحكومية تنظيماً. فالجهات المتعاقدة ملزمة بالامتثال لعدد كبير من المتطلبات الإجرائية: من إعداد دفتر الشروط الفنية إلى نشر الوثائق في النظام المعلوماتي الموحد.

أي خطأ قد يؤدي إلى تقديم شكوى، أو إلغاء النتائج، أو الحاجة إلى استئناف العملية من جديد.

وفقاً لبيانات هيئة مكافحة الاحتكار الفيدرالية، وجّه المشاركون في المشتريات العامة إلى الهيئة 51,586 شكوى خلال عام 2025، بزيادة قدرها 7% مقارنة بالعام السابق الذي سُجلت فيه 48,214 شكوى. ومن بين هذه الشكاوى، نُظر في 41,840 شكوى من حيث الموضوع، واعتُبرت 16,311 شكوى منها مبررة كلياً أو جزئياً، أي ما نسبته 38.9% من القضايا المنظورة. 

يتيح تسريع إجراءات المشتريات العامة للدولة إمكانية تنفيذ المشاريع البنية التحتية بوتيرة أسرع، وتزويد المؤسسات بالسلع الضرورية، وخفض النفقات المترتبة على إعادة إجراء المناقصات.

تُظهر التجربة الدولية أن أنظمة المشتريات الحكومية المتطورة تجمع عادةً بين نهجين: قواعد صارمة للعقود الكبيرة والاستراتيجية، وآليات أكثر مرونة للمشتريات النمطية. ففي دول الاتحاد الأوروبي مثلاً، يُبنى جزء كبير من التنظيم حول مبادئ التناسب وتقييم المخاطر: فكلما ارتفعت قيمة المشتريات وأهميتها المجتمعية، ازدادت صرامة متطلبات الإجراءات.

يتحرك النظام الروسي تدريجياً في اتجاه مماثل، نحو تصنيف المشتريات حسب مستوى المخاطر. فالمشاريع البنية التحتية الكبرى تتطلب أقصى درجات الشفافية، بينما يمكن إنجاز المشتريات النمطية الصغيرة بوتيرة أسرع.

مواطن المخاطر

يرتبط الخطر الرئيسي للإصلاح بتقليص عدد الإجراءات التي يتنافس فيها الموردون بصيغة مفتوحة. فكلما زاد عدد المشتريات المحوّلة إلى النظام المبسط، ارتفعت متطلبات الرقابة على الجهات المشترية. فإذا كانت بعض المخاطر تُخفَّض سابقاً من خلال إجراءات المناقصة أو المزايدة ذاتها، فإن قدراً أكبر من المسؤولية يُنقل الآن إلى جودة التخطيط والرقابة اللاحقة.

من بين المشكلات المحتملة، خطر ظهور مشتريات "مُصممة لمورد بعينه". فقد تتوافق الإجراءات شكلياً مع القانون، لكن المواصفات الفنية قد تسمح أحياناً بتضييق دائرة المشاركين.

تظل هذه المشكلة قائمة حتى الآن. ففي عام 2024، رصدت هيئة مكافحة الاحتكار الفيدرالية مخالفات للتشريعات في نسبة كبيرة من الحالات المدروسة. فقد حللت الهيئة إجمالاً 30,732 إجراءً لتحديد الموردين، وكُشفت مخالفات في 7,311 حالة (24% من الحالات المفحوصة). 

لكن زيادة المرونة لا تعني بالضرورة ارتفاعاً تلقائياً في مستويات الفساد. فالعامل الحاسم هنا هو جودة الرقابة الرقمية. إذ يتيح النظام المعلوماتي الموحد للمشتريات تتبع معظم تصرفات الجهات المشترية والموردين، كما أن بيانات الإجراءات متاحة للجهات الرقابية.

غير أن توسيع صلاحيات الجهات المشترية سيتطلب تحليلات أكثر دقة. فلن تقتصر الرقابة على المخالفات الشكلية فحسب، بل ستشمل أيضاً الحالات غير النمطية: كالانخفاض الحاد في عدد المشاركين، وتكرار ظهور نفس الموردين، والتغييرات غير المعتادة في شروط العقود.

ما الذي سيتغير في السوق خلال السنوات المقبلة

من غير المرجح أن تقتصر إصلاحات المشتريات الحكومية على حزمة التعديلات الحالية فقط. فقد بات واضحاً خلال السنوات الأخيرة أن النموذج السابق للقانون 44-ФЗ، الذي بُني على أساس إضفاء الطابع الرسمي الأقصى على الإجراءات، يحتاج إلى تكيّف مع بيئة اقتصادية أكثر تعقيداً.

خلال السنوات المقبلة، سيتجه السوق نحو مزيد من المرونة. فالدولة معنية بتسريع إجراءات المشتريات، لا سيما في قطاعات البنية التحتية والصناعة والمجال الاجتماعي.

قد تكون إحدى أبرز النتائج زيادة عدد المشاركين من المنتجين الروس. فبعد عام 2022، أصبحت المشتريات الحكومية إحدى الأدوات الرئيسية للسياسة الصناعية وإحلال الواردات.

لكن زيادة عدد الموردين الروس لا تعني تلقائياً نمواً في المنافسة. ففي العديد من القطاعات، يظل السوق محدوداً بسبب التخصص العالي للمنتجات. لذا فإن إحدى المهام الرئيسية لن تكون مجرد توسيع وصول الشركات إلى المشتريات، بل رفع جودة المنافسة.

يمكن للمنظومة أن تصبح أكثر كفاءة إذا استُخدمت الأدوات الرقمية ليس فقط لرصد المخالفات، بل أيضاً لتحليل السوق: كم عدد الشركات القادرة فعلياً على تنفيذ العقد، ولماذا تُعتبر بعض الإجراءات غير ناجحة، وأين تنشأ مشكلات التسعير.