投资预算支持的规范架构

支持投资活动的规范基础是一个多层次体系。投资政策法律监管的基本框架包括《预算法》、《税法》、投资活动法¹、资本投资保护与促进法,以及地方投资政策监管规范性法律文件。

国家对投资进程监管的关键方向之一是提供规范性法律保障。规范性法律保障包括制定立法文件,规范投资活动的实施程序、保护投资者权利、政府与社会资本合作机制、特殊商业运营制度以及面向企业的特殊金融和投资机制。对预算支持企业部门投资活动的立法和规范性文件的分析表明,近年来国家积极完善投资者法律稳定性机制,并推出数字化平台以支持投资项目实施。

补贴与拨款:预算刺激投资的基础工具

在预算法中,向法人实体和个体工商户提供的补贴被定义为无偿且不可返还的资金,用于补偿未获得的收入和(或)为生产/销售商品、工程、服务过程中的支出提供财务保障(补偿)²。通过补贴向企业提供预算支持,其目的不在于国家参与资本,而在于补偿/共同资助支出,降低实现社会重要目标(创新、进口替代、基础设施、就业)的成本。

在执法层面,俄罗斯联邦政府的两份程序性文件具有特殊意义。第一,2023年10月25日俄罗斯联邦政府第1780号决议《关于批准从俄罗斯联邦预算体系各级预算向法人、个体企业家、自然人提供补贴(包括补贴形式的拨款)的规则》,该决议确立了从预算体系各级预算提供补贴的规则,并为协议内容和成果评估构建了框架。第二,2023年10月25日俄罗斯联邦政府第1781号决议《关于批准从俄罗斯联邦预算体系各级预算向法人、个体企业家以及作为商品、工程、服务生产者的自然人提供的补贴(包括补贴形式的拨款)受益人遴选规则》,该决议形成了补贴受益人(包括补贴形式的拨款)遴选的统一要求,并确立了参与者准入程序的标准化模式,包括对强制性条件(包括财务纪律)的合规性审查。这些决议一方面具体化了《预算法典》第78条的规定,另一方面为制定完善投资活动预算支持立法规范的规范性法律文件奠定了基础。

为了展示投资活动预算支持立法的发展,我们将此类支持分为两类:

1. 直接补贴;
2. 优惠贷款和租赁(优惠融资、收入损失补偿)。

规范直接补贴形式预算支持提供的规范性法律文件:

• 关于补贴提供程序的决定第25-67553-01903-Р号"向俄罗斯组织提供补贴,用于为生产资料生产商开发和实施俄罗斯软件相关支出的财务保障";
• 关于补贴提供程序的决定第25-67416-01961-Р号"向俄罗斯组织提供补贴,用于补偿与俄罗斯生产的材料和(或)增材制造设备认证相关的支出";
• 关于补贴提供程序的决定第25-60987-01963-Р号"向俄罗斯加工工业组织提供补贴,用于补偿与生产机器人化相关的支出"。

规范第二类支持措施提供的法规文件:

• 关于补贴提供程序的决定 № 25-67414-01909-Р《向俄罗斯信贷机构提供补贴,用于补偿因向俄罗斯企业提供优惠利率贷款以采购工业机器人技术而产生的收入损失》;
• 关于补贴提供程序的决定 № 25-62196-01907-Р《向"俄罗斯中小企业支持银行"股份公司提供补贴,用于补偿因在2025-2028年期间向机床工具行业中小企业提供优惠利率贷款而产生的收入损失》;
• 关于补贴提供程序的决定 № 25-60302-02036-Р《对俄罗斯信贷机构和专业金融公司提供国家支持,用于补偿其向中小企业以及适用"职业收入税"特殊税收制度的自然人发放优惠利率贷款所产生的收入损失》;
• 关于补贴提供程序的决定 № 25-68951-02098-Р《向俄罗斯信贷机构提供补贴,用于补偿其在2023-2026年期间向顿涅茨克人民共和国、卢甘斯克人民共和国、扎波罗热州、赫尔松州境内中小企业发放贷款所产生的收入损失》;
• 关于补贴提供程序的决定 № 25-62194-01832-Р《向"俄罗斯中小企业支持银行"股份公司提供补贴,用于补偿其在2022-2028年期间向高科技、创新型中小企业和小型技术公司提供优惠利率贷款所产生的收入损失》;
• 《中小企业贷款激励计划》,经"中小企业集团"股份公司董事会于2022年3月15日批准,会议记录 № 131;
• 关于补贴提供程序的决定 № 25-67554-01915-Р《向俄罗斯信贷机构提供补贴,用于补偿因向铸造和(或)热处理设备采购方在实施投资项目过程中引入俄罗斯工程公司而提供优惠利率贷款所产生的收入损失》;
• 俄罗斯联邦工业和贸易部2021年11月19日第4576号令《关于批准向联邦国家自治机构"俄罗斯技术发展基金会"提供补贴的金额确定程序和条件的决定,用于实施轮式运输车辆和专用设备零部件批量生产项目》;
• 俄罗斯联邦工业和贸易部2016年3月14日第189号令《关于批准向联邦国家自治机构"俄罗斯技术发展基金会"提供补贴的金额确定程序和条件的决定,用于实施机床工具产品批量生产项目》;
• 关于补贴提供程序的决定第24-64132-01596-Р号《向俄罗斯信贷机构和国家发展公司"VEB.RF"提供补贴,用于补偿其向俄罗斯工业企业提供优惠利率贷款所产生的收入损失,该贷款用于实施旨在生产优先产品的投资项目》;
• 关于补贴提供程序的决定第23-60109-00982-Р号《向俄罗斯信贷机构提供补贴,用于补偿其向俄罗斯企业和(或)个体企业家发放贷款所产生的收入损失,该贷款用于购置、建设、现代化改造、重建不动产以从事工业领域活动》;
• 关于补贴提供程序的决定第25-67415-01910-Р号《向俄罗斯租赁公司提供补贴,用于补偿其向俄罗斯企业提供工业机器人租赁服务所产生的收入损失》。

一方面,我们当然可以谈论规范投资活动预算支持的立法正在不断发展。同时也应认同作者们的观点,即"俄罗斯立法的一项无可争议的成就是,不少于90%的工业补贴总额是按照透明规则在竞争基础上分配的³"。然而,在进一步完善预算支持提供程序、消除如此大量规范性法律文件中的重复现象以及相反地填补空白方面,仍存在诸多问题有待解决。

从企业家投资行为的角度来看,补贴可以根据其经济功能大致分为四类,尽管从法律上讲,它们都属于补贴/拨款的统一框架:

1. 资本性补贴——部分补偿资本支出(设备、建筑安装工程、技术改造);
2. 利息补贴——补偿金融机构因优惠贷款而产生的收入损失,从而降低投资者的借贷资本成本;
3. 创新和技术补贴(研发、技术引进、技术审计、试点应用);
4. 基础设施接入和基础设施补贴(接入电网、连接道路、工业园区)。

对于投资领域而言,至关重要的是,研发/创新补贴成果的监测权利和方法需要特别关注:科学研究表明,有必要在预算流程的各个阶段——规划、执行、报告——为监测使用补贴资金完成的工作成果提供规范性和方法论保障。⁴。

预算投资与国家资本注入作为"投资型"支持方式

预算投资作为一种法律机制,意味着国家可以在特定情况下将资金用于投资目的,包括向非国有(市政)事业单位/国有企业的法人实体提供预算投资,但需遵守特殊程序并在预算立法中体现相关决定。从评估支持规模的角度来看,重要的是"企业端"的预算投资在统计上难以与其他支出区分开来,除非建立详细的登记核算体系。学术文献在评估工业补贴和对商业组织的预算支持时也指出了这一问题⁵。

从实践角度看,预算投资更多适用于与优先产业和发展机构相关的资本密集型项目,而非中小企业的常规项目。但对于企业部门而言,预算投资作为系统性要素仍然重要——例如,当项目由发展机构融资时,预算投资可以充实其资本金,从而创造提供优惠融资的条件⁶。

基础设施预算贷款(ИБК)是一种支持工具的典型案例,预算资金不直接流向企业,而是划拨至地方预算,用于资助基础设施项目,为住房建设、工业发展和区域投资项目创造条件。提供此类预算贷款的基础设施项目遴选规则已由俄罗斯联邦政府2021年7月14日第1189号决议确立,该决议名为《关于批准基础设施项目(措施)遴选(批准)规则的决定——这些项目的支出财务保障来源为联邦预算向俄罗斯联邦各主体预算提供的预算贷款,用于基础设施项目实施的财务保障,以及关于变更已遴选(批准)基础设施项目(措施)参数(特征)和修订俄罗斯联邦区域发展政府委员会条例的决定》。

我们同意那些强调"基础设施预算贷款是联邦项目'基础设施菜单'中资本密集度最高的金融工具"的作者观点⁷。这意味着该工具需要加强监管机制、提高长期效果评估的透明度以及资金使用的有效性。

预算贷款的发展催生了国库基础设施贷款。联邦国库在管理联邦预算统一账户资金余额的操作框架内,利用暂时闲置资金向地方预算提供期限为15年的预算贷款,用于保障基础设施项目的实施。2025年,俄罗斯联邦政府第566号决议(2025年4月28日)具体规定了此类融资的基础设施项目遴选程序,该决议名为"关于批准利用联邦预算统一账户暂时闲置资金提供预算贷款以保障基础设施项目实施的项目(措施)遴选(批准)规则,以及已遴选(批准)基础设施项目(措施)参数(特征)变更规则"。

新投资项目是一种类似机制,通过减少预算贷款债务规模来释放地方预算资金。释放出的预算资金将用于创建和发展投资项目所需的基础设施,具体标准由俄罗斯联邦政府第1704号决议(2020年10月19日)确立,该决议名为"关于批准新投资项目认定规则,为实施这些项目,因减少联邦主体对俄罗斯联邦预算贷款债务偿还额而释放的联邦主体预算资金,应用于工程勘察、设计、项目文件和(或)工程勘察成果审查、基础设施对象的建设、改造和投入使用,以及资本建设对象与工程技术保障网络的连接(技术接入)"。

需要特别指出的是,在联邦制国家(尤其是像俄罗斯联邦这样幅员辽阔的国家),投资活动的国家监管效率在很大程度上取决于各级政府——联邦、地区、市政——行动的协调性。目标和工具的协调不足可能导致项目重复和资源配置低效。

投资过程的国家监管应当成为一个多层次体系,旨在确保国家、企业和社会利益的平衡。其有效性不仅取决于政府直接投资的规模,更取决于制度质量、监管框架的透明度,以及用于刺激投资活力的金融工具的稳定性。