循环经济的断裂循环

想象一条巨大的河流。每年它带来超过4700万吨城市固体废物——塑料、玻璃、纸张、有机物、包装材料。按照改革设想,这条"河流"应该分流:一部分"水"进入回收处理并重新进入循环,只有沉淀物才送往填埋场。但现实情况却大相径庭。废物并非总有配备完善、规划合理的暂存点,部分废物被风吹散,暂存点的服务范围超出标准,收集点位不足,垃圾车并非总按时刻表运行,在运输环节已分类的垃圾又在垃圾车里混在一起。废物进入分拣传送带。它像垃圾产业的"心脏"一样不停运转。传送带移动着,工人和自动化设备挑拣出各种颜色的碎片:PET塑料瓶、碎玻璃、铝罐。

最理想的情况下,也只能从总量中挑选出13-15%。这些是有价值的部分,会被送往再生资源仓库。而其余85-87%——即所谓的"分拣尾料"继续向前输送。这些"尾料"是什么?是细小颗粒、食物残渣、脏污包装、无法清洗或分离的薄膜的混合物。传送带不会停止,这些灰色的压实物料落入垃圾车车厢。它们的最终归宿是填埋场。这个巨大的垃圾体每年都在增长。

 矛盾之处在于,传送带本身制造了循环的假象。它轰鸣作响,有人在上面劳作,它为报告提供"处理"数据。但实际上这不是闭环,而是断开的"循环":资源只是被提取了片刻,其余全部进入土地。分拣不再是回收处理的环节,而成了一个过滤器,从大量无望的垃圾中分离出一小部分有价值的东西。如果把废物流比作"河流",那么今天在河上建起了一座强大的"大坝"——分拣系统,但却忘了修建让"水"回流的渠道。几乎所有的"水"在短暂停留后,都流向了填埋场这个"海洋"。要打破这个恶性循环,不能只是改进传送带,而要改变路线:让"尾料"不是消失在土地里,而是转化为新的东西——再生产品、能源、堆肥、工业原料。但目前,传送带只是一条通往垃圾场的华丽而悲哀的道路。

俄罗斯城市固体废物的分拣比例从2018年的3%增长到2024年的55.1%,利用量绝对值增长至680万吨,行业投资超过3000亿卢布。然而,同期送往填埋场的废物比例不降反升,从2021年的73.2%上升到2024年的82.5%。系统分拣得更多,但填埋得也更多。这正是俄罗斯垃圾改革的主要悖论所在。分拣在运转,但循环经济却未能启动。

处理与利用之间的脱节是俄罗斯废物管理模式的关键"瓶颈"之一。2024年有2630万吨城市固体废物进入处理(分拣)环节,但只有680万吨进入利用和无害化处理,即不到总量的15%。其余已分拣的废物,包括"分拣尾料",都不可逆转地进入填埋场。

俄罗斯城市固体废物处理综合体的典型运作模式如今是这样的:挑选出13-15%的有价值部分(玻璃、塑料、金属),其余85%进行填埋。而根据2025年9月起生效的标准,旧设施必须提取至少9%的二次资源,新设施则根据处理能力需提取13%至15%。这些指标与向循环经济转型的目标完全不相称,在循环经济中,废物应该回到生产环节,而不是经过最低限度的人工分拣后就运往填埋场。

断裂循环的统计数据

基于总统令、联邦项目、自然资源与生态部国家报告(ГД)、统一跨部门信息统计系统(ЕМИСС)、审计署报告以及ППК"РЭО"数据的系统化分析,可以确定三个关键矛盾[1-10]:

• 分类处理量增长,填埋量却未下降。 2024年5月7日第309号总统令设定的目标是到2030年实现100%固体生活垃圾分类处理,填埋比例不超过50%。然而实际动态却朝着相反方向发展。四年间,填埋在固体生活垃圾总量中的占比增长了近10个百分点——从2021年的73.2%上升至2024年的82.5%。
• 资源化利用在增长,但速度远慢于分类处理。 固体生活垃圾的资源化利用率从2021年的11.6%提升至2024年的14.3%,绝对值从260万吨增长到680万吨。但这一增长速度(年均约增长1个百分点)不足以实现联邦项目《循环经济》中设定的到2030年二次资源利用率达到25%的目标。按照当前速度,这一目标指标可能在2027年就会超额完成,但要实现质的转变,需要的不是线性增长,而是能够形成物质流闭环的结构性增长。
• 固体生活垃圾产生量未见减少。 2020-2024年间,固体生活垃圾产生量稳定维持在4590万至4850万吨区间,2024年甚至增长了3.8%,达到4770万吨。这意味着在源头减量方面的预防措施(减少包装、延长商品使用寿命、改变消费模式)尚未产生明显效果。根据俄罗斯生态与自然资源部国家报告数据,2024年固体生活垃圾产生量从2020年的4850万吨小幅下降至4770万吨,但这一降幅很大程度上是通过将废弃物重新分类为副产品实现的,而非消费量的真正减少。

"处理(分类)"≠资源化利用

不得不注意这样的表述:"送往填埋的固体生活垃圾占比其中包括 经过处理(分拣)的垃圾在生活固体废弃物总量中的占比(G2)"的EMISS数据显示。也就是说,即使经过分拣,提取出的可回收物往往也找不到处理企业,最终还是被运往填埋场。俄罗斯的典型做法是:在工厂进行分拣→提取不超过15%的可回收物(玻璃、塑料、金属)→剩余85%进行填埋。因此,表中较高的填埋比例不仅反映了分拣工作的缺失,也暴露出分拣本身在缺乏深度利用的情况下效率低下的问题。

为何分拣后的垃圾又回到填埋场

表面上看似良好的分拣增长数据背后,隐藏着深层次的结构性缺陷。目前的生活固体废弃物处理系统虽然具备初级处理能力,但缺乏足够的深度加工基础设施。

据《生意人报》(Коммерсантъ)数据,该行业6年来的投资总额¹已超过3000亿卢布,并签订了特许经营协议。然而,新建产能的分布仍不平衡:处理占55.1%,利用占14.3%,填埋占82.5%。投入分拣发展的每一卢布,几乎都没有相应的资金投入到回收利用环节。此外,在新增产能结构中,填埋仍占据相当大的比重。这一现状与减少填埋场使用的目标背道而驰。

经济因素使情况进一步恶化:与原生材料相比,再生资源缺乏竞争力,经济激励不足,建立深度加工企业面临投资壁垒。再生材料价格下跌、需求不稳定以及部分地区回收利用盈利能力低下,导致企业被迫缩减业务甚至关闭。在偏远地区,由于距离遥远且盈利能力低,材料的价值甚至变成了负数。俄罗斯的再生资源市场正处于深度危机之中,如果不从根本上重新审视刺激再生资源需求的经济和行政机制,这一问题将无法解决。

生产者延伸责任制度(РОП)旨在激励企业对失去消费属性的商品和包装进行回收利用,但目前尚未充分发挥作用。尽管根据俄罗斯政府2024年8月1日第1041号决议(2026年3月11日修订版)《关于环保费基准费率值和考虑从使用过的商品中提取废弃物进行后续利用的难度系数、考虑材料在多次使用中物理、化学和机械性能变化的技术可行性(考虑使用过的商品废弃物可能的回收循环)、从此类废弃物中获得的二次原料在商品(产品)生产中的使用需求》,立法规定了回收利用率的阶段性提升目标——2025年为55%,2026年提高至75%,2027年起达到100%。但实践表明,生产者可能规避履行义务,而监管机制仍然不足。2026年3月,2026年2月20日第31-ФЗ号联邦法《关于修订俄罗斯联邦行政违法法典》生效,加大了对未提交商品和包装质量报告以及未缴纳环保费的行政处罚力度。然而这些措施还不够:需要环保费的专项使用、透明的激励机制以及对实际回收利用的可靠监管。

地区失衡:三种情景,一个死胡同

对ЕМИСС系统中2021-2024年G2指标"填埋处理的城市固体废弃物占比"的地区数据分析,可以识别出俄罗斯联邦三类主体,它们以不同方式经历着同一个"瓶颈",见表1。

俄罗斯联邦G2指标的平均值变化如下:2021年为73.2%→2022年为81.7%→2023年为80.5%→2024年为82.5%。四年间,填埋处理占比不仅没有下降,反而上升了近10个百分点。这印证了此前报告中的结论:在宏观层面,垃圾处理能力的进步并未转化为填埋量的减少。更值得关注的是,2024年创下了整个观察期内的最差纪录。

第一类:高度依赖填埋场的地区。 这是规模最大的一组地区,填埋处理占比稳定在90%以上,个别情况甚至达到100%。包括阿尔泰共和国、达吉斯坦共和国、图瓦共和国、哈卡斯共和国、马加丹州、基洛夫州、秋明州、汉特-曼西自治区和亚马尔-涅涅茨自治区。尤其值得关注的是占比超过100%的地区:罗斯托夫州(2024年为158%)、布良斯克州(134.6%)、斯维尔德洛夫斯克州(110%)、阿斯特拉罕州(106.1%)和加里宁格勒州(105.5%)。从物质平衡角度看,这些数值反映出严重的统计方法问题:要么该地区的生活垃圾产生量被低估,要么该地区接收了大量"外来"垃圾进行填埋,从而在形式上拉低了自身指标。

第二类:过渡型地区。 这些地区的填埋处理占比呈逐步下降趋势,但仍保持较高的填埋场依赖度。属于这一类的有鞑靼斯坦共和国(从2021年的94.6%降至2024年的81.2%)、下诺夫哥罗德州、诺夫哥罗德州、奥廖尔州、新西伯利亚州和涅涅茨自治区。这些地区最明显地暴露出"瓶颈"问题:分拣设施已经建成,但后端回收利用环节缺失。结果是大量已分拣的垃圾最终仍被送往填埋场,未能形成闭环循环体系。

第三类:填埋处理占比相对较低的地区。 北奥塞梯-阿兰共和国(2024年为12.4%)、梁赞州(17.6%)、楚科奇自治区(43.9%)和犹太自治州(2.4%)。然而,如此低的数值并不总是表明循环利用程度高。在某些情况下,这可能是由于跨地区垃圾转运、固体生活垃圾产生量计算方式的特殊性或废弃物流统计覆盖不全所致,呈现的可能是统计上的效率,而非实际效率。

国际背景:差距不断扩大

与欧盟、美国和中国的目标指标相比,凸显出俄罗斯废弃物管理模式在系统性方面的巨大落后。

根据欧洲环境署(European Environmental Agency,EEA)的数据,欧盟设定的目标是到2030年实现60%的城市废弃物回收利用,到2035年达到65%[11]。同时,欧盟的战略目标是到2035年将城市废弃物填埋率降至10%以下²。目前,已有多个欧盟国家的回收利用率超过50%(德国、奥地利、荷兰、比利时)。根据美国环境保护署(Environmental Protection Agency,EPA)的数据,美国在废弃物管理战略目标中确定到2030年将废弃物回收利用率提高至50%³ 。俄罗斯2024年的利用率为14.3%,填埋率为82.5%,仍保持着废弃物管理基础设施最不发达国家的典型模式。

中国展现出更快的进步速度。到2025年,中国城市垃圾分类收集的人口覆盖率已达到100%。中国成功的关键因素在于:将严格的行政监管与广泛的宣传活动相结合,引入数字化监控技术,以及在推进垃圾分类的同时分阶段提升回收处理能力。此外,中国正在重新审视此前通过焚烧垃圾发电的做法,因为这种方式打破了循环链条,需要使用原生材料生产商品⁴。

俄罗斯实行简化分类系统(可回收物、混合垃圾)。而中国实行强制性四分类系统(湿垃圾、干垃圾、可回收物、有害垃圾),垃圾投放点配备人脸识别监控系统,并有志愿者值守。中国拥有发达的合法及半合法的再生资源回收行业。俄罗斯则建立了区域性固体废弃物处理运营商垄断体系,实行价格管制。然而,现行体系并未为经营主体提供进行垃圾分类收集和深度回收处理的激励机制。这种情况带来了风险:运营商可能故意呈现负面财务业绩,以此作为进一步提高收费标准的理由。此外,还存在自有专业设备不足的隐患——相当一部分运输车辆可能依赖分包商提供,这在未来可能导致合同履行失败及其他负面情况。垃圾收集基础设施也带来额外问题:垃圾投放点并非总是配备完善,往往几栋相邻楼房都无法获得足够的投放点,导致垃圾溢出和环境污染,出现鼠患、卫生问题等,而用于分类投放塑料、建筑垃圾等不同类别的分隔区数量也不足。更严重的是,即使设置了分类垃圾桶,垃圾车在清运时往往将所有垃圾混装,这完全抵消了居民的分类努力,阻碍了二次回收利用目标的实现。

在中国,垃圾焚烧发电项目(Waste to Energy)使用强效过滤器捕集污染物,在热电厂/火电厂产生热能和电能。考虑到国家对垃圾发电的补贴政策参数,当垃圾热值为1480千卡/千克时,内部收益率(IRR)为6.5%,净资产收益率(ROE)为9.12%[12]。当垃圾热值达到1800千卡/千克以上时,IRR约为8.65%,项目开始实现盈亏平衡。

除垃圾焚烧发电技术外,化学回收技术(解聚和热解)、垃圾厌氧发酵技术(利用有机垃圾生产生物甲烷为城市交通提供燃料)等也在不断发展。 

根据美国最大固体废弃物处理企业之一Waste Management Inc.的财务报告,其净资产收益率(ROE)根据季节不同在27-31%之间⁵芬兰最大的公司之一Lassila & Tikano的净资产收益率(ROE)约为12%⁶ (本文及作者其他文章中提及的案例均不构成投资建议)。

根据俄罗斯高等经济学院沃尔科娃(Volkova V.A.)的研究数据,俄罗斯二次原料加工的盈利率仅为1-2%,属于相对较低的水平[13]。格拉西莫夫(Gerasimov A.A.)的研究显示,2020年莫斯科州从事非危险废物收集企业的行业平均净利润率为2.4%,二次原料加工企业为0.8%,废物处理与利用企业为9.1%,分类废物利用企业为1%[14]。市场发育不足、现有经济模式及经济和行政手段下的投资回报率偏低等因素,成为企业进入废物处理领域的抑制因素。

结论

通过上述分析,可以就俄罗斯废物处理改革的现状与前景得出五个关键结论(见图1)。

1. 从形式上看,分类和利用的目标指标在操作层面可能达标甚至超额完成。然而,核心环保目标——到2030年将填埋比例降至50%——按当前轨迹虽然在形式上可以实现,但实际情况是,四年来该体系不仅未能降低填埋比例,反而从73.2%增至82.5%,而且2025年的实际数据并未显示出所需的转折性变化。
2. 主要的系统性障碍并非缺乏分类,而是初步处理与深度加工之间的断层,以及二次资源缺乏稳定需求。在利用率未能同步增长的情况下,每增加一个百分点的分类率,只会增加"分类尾料"的数量,这些尾料最终仍被送往填埋场。分类并不等同于循环经济。它创造了物质流,但无法保证其回归经济循环。为此,可以考虑采用一种建议性的方法论,即计算分类废物占比与利用废物占比之差与分类生活垃圾占比的比值。这一"断层系数"越接近100%,循环经济发展面临的障碍和制约因素就越多。根据2024年的数据,循环经济断层系数的计算值为74%。
3. 地区差异极为显著——2024年固体废物填埋比例从12.4%到158%不等。如果不大幅降低目前处于90-100%水平的大多数地区的填埋比例,就无法实现全俄目标(到2030年≤50%)。2024年五个地区出现>100%的数值是一个令人担忧的信号,表明统计质量和/或跨地区废物流转存在系统性问题。
4. 统计基础需要大幅统一。不同的国家系统(EMISS统一跨部门信息统计系统、自然资源部国家报告、联邦项目指标)采用不同的计算方法,这使得难以全面评估改革成效。一些文件使用送往处理的固体废物比例指标,另一些则使用二次资源利用指数、送往填埋的废物比例。出现异常数值(>100%)表明部分地区的统计可靠性较低。
5. 实现2030年目标不仅需要增加投资,更需要改变废物管理模式本身——从粗放式扩大分类规模转向建立完整的闭环系统,使回收和材料再利用在经济上具有吸引力。必要措施包括:

• 引入逐年递增的填埋税,并将资金纳入回收处理基础设施发展基金;
• 转向使用二次原料的经济激励措施(税收优惠、采购配额);
• 修订地区运营商的运营KPI,以利用率为导向,而不仅仅是分类比例等。必须使固体废物填埋变得不经济。在法规文件、战略文件、地区运营商KPI中确立所提出的"循环经济差距"评估方法。

基于因果关系分析和法规文件(НПА),制定了旨在完善固体废物管理系统的RACI矩阵措施(表2)。

在联邦层面,根据相关机构的职权范围:

• 紧急核查EMISS系统中2023-2024年G2指标数据,特别是针对指标超过100%的地区,要求其作出说明。
• 制定清理报告数据的方法,剔除外来垃圾的影响,使填埋比例指标能够真实反映该地区固体废物处理的实际效率。可考虑在登记系统中增加运入和运出固体废物的记录项。
• 确保生态费用于固体废物处理系统建设的支出透明化。
• 实施逐年递增的填埋税/费用,将资金定向划入回收处理基础设施发展基金。应使固体废物各组分的填埋处理相比资源化利用失去经济优势。制定经济激励措施,使回收处理比填埋更具盈利性。
• 制定适合分拣的包装材料标准,包括适用于AI分拣的标准。
• 发展具有竞争力的再生资源市场。
• 将固体废物资源化利用率、回收处理比例要求以及垃圾清运时间表执行情况监督纳入区域运营商的KPI考核指标,同时将以下内容纳入KPI: 自有 固废清运车队(参见斯维尔德洛夫斯克州等地区的负面案例),其规模应与所辖区域潜在的垃圾清运量相匹配,以降低因缺乏专业运输车辆而导致与分包商签订的固废清运合同无法履行的风险。
• 在固废运营商和相关主管部门的绩效评估中纳入水资源消耗强度、碳排放强度以及固废处理成效等指标。  
• 研究对进行垃圾分类的居民给予激励措施。例如,对回收的塑料瓶给予现金奖励,采用押金制度等案例。相关费用从回收基础设施发展基金和(或)环保费中支付,以避免消费者和生产者重复缴费。居民在家中清洗塑料瓶上的有机残留物会产生额外成本,这降低了他们进行垃圾分类的积极性。
• 在价格模型中纳入对居民和企业垃圾分类的经济激励参数,以及从回收基础设施发展基金/环保费中提供的补偿机制。

在地区和地方层面,各相关机构应在职权范围内:

• 填埋率超过100%的地区(布良斯克州、罗斯托夫州、斯维尔德洛夫斯克州、阿斯特拉罕州、加里宁格勒州)应在年底前提交固废流向平衡表,并在确认后消除统计偏差。
• 在一些地区,例如彼尔姆边疆区,民众在社交媒体上表达不满:垃圾桶溢满,或者缺少配置完善的固废收集点。叶卡捷琳堡则呈现出更为奇怪的逻辑。小区内原先设置的塑料回收桶消失了,取而代之的是纺织品回收箱。"设置纺织品回收箱是好事,但为什么不能把塑料桶和其他垃圾桶一起保留呢?"——市民们质疑道。
• 加强对企业法人单位向居民垃圾桶倾倒固体废弃物的监管措施。更新各住宅区固体废弃物收集量数据。必要时增设垃圾容器。 
• 对五个填埋率达100%的地区(马加丹州、阿尔泰共和国、达吉斯坦、图瓦、哈卡斯),在联邦支持下制定建设基础处理设施的个性化"路线图"。
• 过渡型地区应重新审视区域废弃物管理方案,将重点放在引进深度加工设施上,而不仅仅是分拣设施。
• 配备带有专用分隔舱的运输车辆,用于运输已分类的固体废弃物各类组分,并加强对运输过程中保持废弃物分类状态的监管,以降低居民已分类废弃物被污染的风险,减少将垃圾倾倒入垃圾车同一接收舱的情况,避免居民的分类努力付诸东流。

俄罗斯的废弃物管理改革正处于十字路口:要么继续停留在循环经济的表面文章——分拣率不断提高,但填埋依然存在;要么实现结构性转型,建立资源真正回归经济循环的模式。当前数据明确表明,第一种情景暂时占据上风。要改变这一轨迹,不仅需要追加投资,更需要转变管理逻辑——从过程指标(分拣了多少)转向结果指标(减少了多少废弃物产生量,有多少资源回归经济)。

要走出困境,仅仅建设新的分拣线是不够的。需要同步推进:完善固体废弃物收集点设施、发展再加工能力、培育再生原料需求、统一统计口径、修订关键绩效指标以降低填埋率为导向,并建立使再加工比填埋更具经济效益的激励机制。加强对责任单位财务稳定性和自有车辆配备的要求,以降低固体废弃物清运合同违约风险。同时在规划固体废弃物处理设施时,必须考虑卫生条件和居民健康因素。否则,这场改革将仅仅停留在"更规范的填埋"层面,而无法实现向闭环循环的真正转型。