俄罗斯小城市:人口分布支柱还是风险地带?

小城市作为居民点体系的组成部分

近年来,小城市和支点居民点(ОНП)已成为联邦空间发展议程中的重要组成部分。在新的空间发展战略中,支点居民点被视为应当保障基本服务可及性、交通和社会联通性以及大型城市群以外地区居住稳定性的区域。支点居民点这一概念本身确立了对国家而言至关重要的理念:国家发展不能仅仅围绕大型中心城市展开。

而且涉及的居民点数量相当可观——支点居民点统一名录共包含2160个条目,其中小城市、城镇型居民点和村庄占据相当大的比重。这表明,小城市并非被视为城市群的边缘补充,而是整体区域架构的重要组成部分。

国立高等经济大学城市研究高等学院副教授 丹尼斯·莫克连斯基 强调,支点居民点如今实际上构成了国家居民点体系的骨架。据他介绍,俄罗斯超过70%的人口集中在这些地区。他还指出,在人口不超过5万的小城市中居住着约1580万人,占全国人口的约11%。

"在国家空间发展中,小城市不仅是地方居民点体系的重要中心,也是连接农村地区与更大城市的纽带。"

城市规划专家、城市发展媒体"кто твой город"(谁是你的城市)出版人也表达了类似观点 叶莲娜·韦列夏金娜认为,小城市和重点居民点构成了居住框架的基础,因此,如果不对它们进行系统性工作,就无法谈论完整的空间发展政策。

脆弱的稳定性

尽管小城市意义重大,但其经济状况仍然参差不齐。与拥有多元化经济的大型都市圈不同,小城市通常依赖有限的几种经济活动和为数不多的雇主。这使得它们对行业波动和联邦政策变化极为敏感。

据 丹尼斯·莫克连斯基评估,小城市的生存能力首先取决于其经济多元化程度、地方预算的稳定性以及优质教育基础设施的可用性。实际上,许多这类城市的自有收入微薄,而大部分支出属于强制性开支。结果是,地方政府往往只能确保基础设施的基本运转,却没有资源来实施全面的发展政策。

单一产业结构是一个特殊的风险因素。该专家指出,在俄罗斯313个单一产业城市中,约80%是小城市,其经济在很大程度上依赖于一家支柱企业。这种模式给城市带来了一定优势:能够集中资源和人才,大型雇主提供就业机会并支持社会基础设施——学校、医院和文化机构。然而,同样的依赖性也使城市在结构上变得脆弱:生产缩减、需求下降或企业关闭会迅速导致危机,同时波及劳动力市场、财政预算和社会领域。

AlmaU大学社会学教授 亚历山大·维列伊基斯 在接受Argument Media采访时强调,许多单一产业城市不仅存在经济依赖,还存在财政依赖。他表示,几乎每个这样的城市都"极度依赖预算":要么直接依赖,成为补贴对象;要么间接依赖——即使从客观角度看,企业采用轮班制模式会更简单,但出于空间发展的总体考量,城市仍需获得支持。他指出,确实存在一些成功案例,单一产业城市依托稳定的产业基础,无需大量财政支持,但这更多是例外而非常态。

即使在小城市拥有自身收入来源的地方,支出结构也严重限制了其回旋余地。 叶莲娜·韦列夏金娜 指出,在这些城市中,几乎全部市政预算都用于履行法定职能和社会义务。在这种配置下,城市几乎没有资金用于联邦或地区项目之外的自主举措。据她评估,如果一座城市希望实现发展,就必须拥有单独的资源——相当于总预算10-15%的"发展预算"。

缺乏这种资源形成了另一个依赖循环——对竞标项目的依赖。在稳定发展资金不足的情况下,小城市被迫定期参加各类竞标和遴选程序,以获取单个项目的资金——环境改善、文化倡议、创业支持等。这产生了"彩票效应":一座城市中标并实施项目,而起点条件相似的邻近城市却得不到支持。结果是,各个小城市的发展轨迹不再主要由客观需求决定,而是取决于管理能力、竞标运气以及外部资源可及性的综合作用。

支持存在,但呈碎片化状态

另一个问题不在于完全缺乏支持措施,而在于这些措施未能形成统一且稳定的模式。在接受《论据传媒》采访时, 丹尼斯·莫克连斯基 提醒道,首个中小城市发展计划早在1996年就已通过,但由于复杂的社会经济形势未能得以实施。2013-2014年间,地区发展部制定了2015-2020年期间的新概念方案,但最终文件同样未获通过。2014年批准了"地区政策与联邦关系"国家计划,其目标是"确保俄罗斯联邦各主体的均衡发展",然而正如专家所指出的,与小城市发展直接相关的专门问题并未纳入该文件。

结果是,联邦层面至今仍没有专门针对小城市发展的独立综合性计划。支持措施分散在不同的文件、竞赛和行业机制之中。这意味着某些具体任务可以得到解决——例如在环境改善、基础设施或创业领域——但针对小城市的整体战略仍未完全成型。

不过,建设部指出,对重点居民点的支持已经纳入更系统化的框架。该部新闻处在向《论据传媒》发表的评论中表示,这项工作是在"生活基础设施"国家项目和"居民点基础设施发展"联邦项目框架内进行的,旨在将住房建设、道路、公用事业和社会基础设施、交通及数字化统一纳入单一议程。这一政策的目标是到2030年将重点居民点的环境质量提升30%,到2036年提升60%。

在此背景下,专家们对"小城市和历史居民点舒适城市环境创建最佳项目竞赛"给予了相对较高的评价。据 叶连娜·韦列夏金娜介绍,9年来该竞赛已成为一个出色的机制,并在地方层面带来了一系列系统性变革:从小区域经济的出现,到向全面发展战略的转变,再到对地方社区倡议的支持。

"城市"城市规划与城市研究学院联合创始人、Telegram频道"城市规划即人生意义"作者 彼得·伊万诺夫 也将该竞赛列为真正有效的支持机制之一,他强调问题往往不在于缺乏工具,而在于是否善于使用这些工具。从这个意义上说,竞赛不仅是资金来源,更是将小城市纳入更积极的项目规划和管理逻辑的途径。它促使城市分析自身潜力、准备发展方案、与居民互动并明确目标。对于战略管理文化往往较为薄弱的小城市而言,这本身就是一项重要成果。

伊万诺夫以北贝加尔斯克为成功案例:这座布里亚特共和国小城的总建筑师叶夫根尼·佐洛图欣是"建筑师.РФ"项目的毕业生。在市政府的支持下,他在短短几年内成功"改变了城市的思维方式",成为发展的推动者,其中包括利用特许经营等工具。

为何总体规划仍悬而未决

目前,人们对重点居民点总体规划寄予特别期望。预计这些规划将成为战略规划的新工具,使发展从零散措施转向更加整体的模式。

然而,据专家评估,这一工具在实践中尚未充分成型。 彼得·伊万诺夫 指出,目前全国已有约150至160份文件,实质上都属于总体规划,尽管名称各异。他同时强调,这些文件目前尚无明确的法律地位,与预算和管理决策的关联性较弱,有时甚至不对外公开,这降低了它们的实用价值。

亚历山大·维列伊基斯 则提醒在引入新工具时需警惕"矫枉过正"的风险。他以创意产业热潮为例,当时试图"激活"小城市的努力导致对单一方向寄予过高期望。他认为,关键不在于寻找万能"灵丹妙药",而在于制定平衡的政策,充分考虑每个城市的特殊性。

在这种情况下,总体规划仍是一个具有潜力但尚未制度化的工具。专家们基本达成共识,要使其真正发挥作用,需要满足两个要求:

• 文件需要明确的法律地位,并与预算规划建立关联;
• 需要基于现实场景,充分考虑经济限制、人口结构和当地社区的立场。

是否存在通用方案?

所有专家都提出了一个至关重要的观点——不能将小城市视为同质化群体。它们之间的差异太大:地理位置、经济功能、对外部中心的依赖程度、人口动态、环境质量等方面都各不相同。

丹尼斯·莫克连斯基 建议对不同类型的小城市分别进行考量:

• 农业地区中心城市——对于这类城市,切实可行的发展方向可能包括:防止城市无序扩张,盘活利用效率低下的土地资源。
• 农村都市圈卫星城——防止负面经济和社会人口趋势的发展,培育新型管理实践。
• 单一产业城市——对城市核心经济产业进行现代化改造和高质量发展,同时推动本地经济多元化,发展工业旅游(在条件允许的地方),以及建筑业发展,包括高品质的新住宅建设。
• 科研中心——巩固自身科研生产潜力,发展教育基础设施,提升城市环境质量。
• 休闲度假中心——确保旅游业均衡发展,推进旅游基础设施现代化,打造城市品牌。
• 历史文化名城——保护历史风貌和珍贵历史建筑,将文化遗产融入城市日常生活,提升城市环境质量。

Петр Иванов 以克拉斯诺亚尔斯克边疆区的小城市为例,对小城市进行了类型划分。如果说米努辛斯克拥有自己的经济体系、发达的劳动力市场和生产制造业,那么伊加尔卡或迪克森则更多地承担着服务更广泛外部经济的功能。前者可以说具有地方可持续性,而后者只是维持存在并履行其被赋予的特定功能。

在停滞与增长之间

在评估小城市和重点居民点的未来时,专家们一致认为,不可能为所有地区制定统一的方案:发展轨迹将各不相同。

据 Денис Мокренский认为,那些人口没有减少、经济保持竞争力的小城市前景相对乐观。这首先涉及科学城、拥有稳定生产基础的工业中心,以及具有休闲和旅游功能的城市。对于其他大多数城市而言,更可能出现的是温和停滞的局面,人口持续减少。

Елена Верещагина 她预计,随着时间推移,真正有效的支持工具会越来越多,但并非所有城市都能从中受益——首先是那些拥有充足资源和管理能力的城市。她认为,小城市实现均衡发展的关键条件,与其说是发展某些特定产业,不如说是培育城市文化。

亚历山大·维列伊基斯 强调,没有文化、没有基层社群,小城市在制度层面就会保持脆弱。他对大多数这类城市能够重新成为国家经济支柱的前景持怀疑态度:在这位专家看来,这种模式符合计划经济的逻辑,在当前条件下运作效果要差得多。

与此同时, 彼得·伊万诺夫 注意到一个相反的趋势:对部分人群而言,小城市已经不再被视为次优选择,而是更宜居的生活环境。他将这一变化归因于远程办公的普及、国内旅游的发展、通过数字渠道获取商品和服务的便利性提升,以及人们对城市环境日常期待的改变。

未来几年,支点城市之间的差异可能会进一步扩大:那些经济基础更稳固、管理团队更专业、人口结构更稳定的地区,将能够利用现有支持措施逐步巩固地方经济和城市环境;而另一部分城市——税基薄弱、人口老龄化、缺乏本地企业、高度依赖单一雇主——即便个别项目取得成功,也难以带来系统性变革,它们的主要任务仍将是维持最基本的稳定。因此,尽管小城市对俄罗斯的空间发展和国家连通性至关重要,但仅仅承认它们的作用还远远不够:如果没有可持续的经济基础、财政自主权和系统性支持,现在就将它们视为增长支柱还为时过早。