Малые города России: каркас расселения или зона риска? | Аргумент Медиа
Разборы
Малые города России: каркас расселения или зона риска?
Малые города признаны опорой пространственного развития, но их устойчивость остается хрупкой и неравномерной. Почему без системной поддержки они рискуют остаться между стагнацией и точечным ростом.
10 мин чтения
Малые города как элемент системы расселения
В последние годы малые города и опорные населенные пункты (ОНП) стали заметной частью федеральной повестки, связанной с пространственным развитием. В новой стратегии пространственного развития опорные населенные пункты рассматриваются как территории, которые должны обеспечивать доступность базовых услуг, транспортную и социальную связанность и устойчивость расселения вне крупнейших агломераций. Само понятие ОНП закрепляет важную для государства идею: развитие страны не может строиться только вокруг крупных центров.
При этом речь идет о значительном массиве населенных пунктов — всего в Единый перечень ОНП входит 2160 позиций, причем существенную долю в нем составляют именно малые города, поселки городского типа и села. Это показывает, что малые города рассматриваются не как периферийное дополнение к агломерациям, а как важная часть общей территориальной конструкции.
Доцент Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ Денис Мокренский подчеркивает, что опорные населенные пункты сегодня фактически выступают каркасом расселения страны. По его словам, именно в них концентрируется более 70% населения России. Он также напоминает, что в малых городах с численностью до 50 тыс. человек проживает около 15,8 млн человек, то есть примерно 11% населения страны.
«В пространственном развитии страны малые города – это не только важные центры локальных систем расселения, но и связующие звенья между сельской местностью и более крупными городами».
Схожую мысль высказывает урбанист, издатель медиа о городском развитии «кто твой город» Елена Верещагина. По ее оценке, малые города и опорные населенные пункты составляют основу каркаса расселения, а значит, без системной работы с ними невозможно говорить о целостной политике пространственного развития.
Хрупкая устойчивость
При всей значимости малых городов их экономическое положение остается неоднородным. В отличие от крупных агломераций с диверсифицированной экономикой, малые города, как правило, опираются на узкий набор видов деятельности и ограниченное число работодателей. Это делает их чувствительными к отраслевым колебаниям и изменениям в федеральной политике.
По оценке Дениса Мокренского, жизнеспособность малого города определяется прежде всего степенью диверсификации его экономики, устойчивостью местного бюджета и наличия качественной образовательной инфраструктуры. На практике у многих таких городов собственные доходы невелики, а значительная часть расходов носит обязательный характер. В результате местные власти зачастую могут обеспечить только базовое функционирование инфраструктуры, но не имеют ресурса для полноценной политики развития.
Отдельным фактором риска выступает монопрофильность. Эксперт обращает внимание, что среди 313 российских моногородов около 80% — это малые города, экономика которых во многом завязана на одном градообразующем предприятии. Такая модель дает городам определенные преимущества: позволяет концентрировать ресурсы и кадры, а крупный работодатель обеспечивает занятость и поддерживает социальную инфраструктуру — школы, больницы, учреждения культуры. Однако та же зависимость делает город структурно уязвимым: сокращение производства, падение спроса или закрытие предприятия быстро приводит к кризису, одновременно затрагивая рынок труда, бюджет и социальную сферу.
Социолог, профессор университета AlmaU Александр Вилейкис в беседе с «Аргумент Медиа» подчеркивает, что для многих моногородов характерна не только экономическая, но и бюджетная зависимость. По его словам, практически каждый такой город «очень сильно зависит от бюджета»: либо напрямую, будучи дотационным, либо косвенно — когда предприятию объективно было бы проще перейти к вахтовой модели, но город приходится поддерживать в силу общих представлений о пространственном развитии. По его словам, успешные случаи, когда моногород опирается на устойчивую отраслевую базу и не нуждается в значительной бюджетной поддержке, есть, но это скорее исключение, чем правило.
Даже там, где у малых городов есть собственная доходная база, структура расходов серьезно ограничивает маневр. Елена Верещагина отмечает, что почти весь муниципальный бюджет в таких городах расходуется на исполнение обязательных полномочий и социальных обязательств. В этой конфигурации у города практически нет средств на собственные инициативы, не предусмотренные федеральными или региональными программами. По ее оценке, если город претендует на развитие, у него должен быть отдельный ресурс — условный «бюджет развития» в объеме 10–15% от общего объема.
Отсутствие такого ресурса формирует еще один контур зависимости — от конкурсов. При недостатке стабильного финансирования развития малые города вынуждены регулярно участвовать в конкурсах и отборочных процедурах, чтобы получить средства на отдельные проекты — благоустройство, культурные инициативы, поддержку предпринимательства. Это создает эффект «лотереи»: один город выигрывает и реализует проект, соседний при сходных исходных условиях остается без поддержки. В результате траектории развития отдельных малых городов начинают определяться не только объективными потребностями, сколько сочетанием управленческих компетенций, удачи в конкурсах и доступности внешних ресурсов.
Поддержка есть, но она фрагментарная
Другая проблема состоит не в полном отсутствии мер поддержки, а в том, что они не образуют единой и устойчивой модели. В беседе с «Аргумент Медиа» Денис Мокренский напоминает, что первая программа развития малых и средних городов была принята еще в 1996 году, но в условиях сложной социально‑экономической ситуации не была реализована. В 2013-2014 годах в Министерстве регионального развития разрабатывалась новая концепция программы на период 2015-2020 годов, но итоговый документ также не был принят. В 2014 году была утверждена государственная программа «Региональная политика и федеративные отношения», где целью было обозначено «обеспечение сбалансированного развития субъектов РФ», однако, как отмечает эксперт, специальные вопросы, связанные непосредственно с развитием малых городов, в этот документ не вошли.
В результате на федеральном уровне до сих пор нет отдельной закрепленной комплексной программы, посвященной именно развитию малых городов. Поддержка распределена между разными документами, конкурсами и отраслевыми механизмами. Это означает, что отдельные задачи могут решаться — например, в области благоустройства, инфраструктуры или предпринимательства, — но общая стратегия по отношению к малым городам остается не до конца оформленной.
В Минстрое, впрочем, отмечают, что поддержка опорных населенных пунктов уже встраивается в более системную рамку. Пресс-служба ведомства в комментарии «Аргумент Медиа» сообщила, что эта работа ведется в рамках нацпроекта «Инфраструктура для жизни» и федерального проекта «Развитие инфраструктуры в населенных пунктах», которые должны связать в единую повестку жилищное строительство, дороги, коммунальную и социальную инфраструктуру, транспорт и цифровизацию. Целевой ориентир этой политики — улучшение качества среды в опорных населенных пунктах на 30% к 2030 и на 60% к 2036-му.
На этом фоне эксперты сравнительно высоко оценивают Конкурс лучших проектов создания комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях. По словам Елены Верещагиной, за 9 лет он стал отличным механизмом и привел к целому ряду системных изменений на местах: от появления экономики на малых территориях до перехода к полноценным стратегиям развития и поддержке инициатив местных сообществ.
Сооснователь Школы урбанистики и городских исследований «Города» и автор Telegram-канала «Урбанизм как смысл жизни»Петр Иванов также относит конкурс к числу реально работающих механизмов поддержки, подчеркивая, что проблема часто состоит не в отсутствии инструментов, а в умении ими пользоваться. В этом смысле конкурс важен не только как источник финансирования, но и как способ включить малые города в более активную проектную и управленческую логику. Он побуждает города анализировать собственный потенциал, готовить концепции, работать с жителями и формулировать цели. Для малых городов, где стратегическая культура управления часто развита слабо, это само по себе становится значимым результатом.
В качестве успешного примера Иванов приводит Северобайкальск: главный архитектор этого небольшого города в Республике Бурятия Евгений Золотухин — выпускник программы «Архитекторы.РФ». За несколько лет при поддержке администрации ему удалось «перевернуть мышление города» и стать драйвером развития, в том числе за счет использования таких инструментов, как концессии.
Почему мастер‑планы пока висят в воздухе
Отдельные ожидания сегодня связаны с мастер-планами опорных населенных пунктов. Предполагается, что именно они должны стать новым инструментом стратегического планирования и позволить перейти от разрозненных мер к более целостному развитию.
Однако, по оценке экспертов, на практике этот инструмент пока недостаточно оформлен. Петр Иванов отмечает, что сегодня по стране уже можно насчитать порядка 150–160 документов, которые по сути являются мастер‑планами, хотя могут называться по‑разному. При этом он подчеркивает, что такие документы пока не имеют четкого юридического статуса, они слабо связаны с бюджетом и управленческими решениями, а иногда даже не становятся публичными, что снижает их практическую ценность.
Александр Вилейкис в свою очередь обращает внимание на риск «перегибов» при внедрении новых инструментов. Он приводит в пример волну интереса к креативным индустриям, когда попытки «оживить» малые города привели к завышенным ожиданиям от одного направления. По его оценке, важнее не искать универсальную «панацею», а выстраивать сбалансированную политику, учитывающую специфику каждого города.
В такой ситуации мастер‑план остается потенциально перспективным, но институционально не закрепленным инструментом. Чтобы он стал рабочим, эксперты фактически сходятся в двух требованиях:
необходим четкий законодательный статус документа и его связь с бюджетным планированием;
требуется ориентация на реалистичные сценарии, учитывающие экономические ограничения, демографию и позицию местного сообщества.
Можно ли найти общий рецепт?
Одно из самых важных замечаний, которое звучит у всех экспертов, — невозможность говорить о малых городах как об однородной группе. Их различия слишком велики: по географии, по экономической функции, по степени зависимости от внешних центров, по демографической динамике, по качеству среды.
Денис Мокренский предлагает рассматривать разные типы малых городов отдельно:
Города-центры сельских территорий — для них реалистичные направления развития могут быть следующими: предупреждение городского разрастания и вовлечение в оборот неэффективно используемых земель.
Города-спутники сельских агломераций — предупреждение развития негативных экономических и социально-демографических тенденций и развитие новых управленческих практик.
Моногорода — модернизация и качественное развитие ключевой для города отрасли экономики и одновременная диверсификация местной экономики, развитие промышленного туризма (там, где это возможно), а также строительства, в том числе качественное новое жилое строительство.
Научные центры — укрепление собственного научно-производственного потенциала, развитие образовательной инфраструктуры, повышение качества городской среды.
Рекреационные центры — обеспечение сбалансированного развития отрасли туризма, модернизация туристической инфраструктуры, развитие бренда города.
Исторические города — сохранение исторической среды и ценных исторических объектов, интеграция объектов культурного наследия в повседневную жизнь города, повышение качества городской среды.
Петр Иванов на примере малых городов Красноярского края разводит типы малых городов. Если Минусинск обладает собственной экономикой, развитым рынком труда и производством, то Игарка или Диксон выполняют скорее функцию обслуживания более широкой внешней экономики. В одном случае можно говорить о локальной устойчивости, в другом — лишь о поддержании присутствия и выполнении конкретной заложенной в него функции.
Между стагнацией и ростом
В оценке будущего малых городов и опорных населенных пунктов эксперты сходятся в том, что единый сценарий для всех территорий невозможен: траектории будут различаться.
По мнению Дениса Мокренского, сравнительно благоприятные перспективы есть у тех малых городов, где население не сокращается, а экономика сохраняет конкурентоспособность. В первую очередь это касается наукоградов, промышленных центров с устойчивой производственной базой, а также городов с рекреационной и туристической функцией. Для большинства остальных более вероятен сценарий умеренной стагнации с продолжающейся депопуляцией.
Елена Верещагина ожидает, что со временем инструментов реальной поддержки станет больше, однако воспользоваться ими смогут не все — в первую очередь те города, которые обладают достаточными ресурсами и управленческими компетенциями. При этом ключевым условием сбалансированного развития малых городов она считает не столько развитие отдельных отраслей, сколько взращивание городской культуры.
Александр Вилейкис делает акцент на том, что без культуры и без низовых сообществ малые города остаются институционально слабыми. Он также скептически оценивает перспективы того, что большинство таких городов смогут вновь стать полноценной экономической опорой страны: по мнению эксперта, эта модель соответствовала логике плановой экономики и в нынешних условиях работает значительно хуже.
При этом Петр Иванов обращает внимание на противоположный процесс: для части людей малый город уже начинает восприниматься не как проигрышный вариант, а как более удобная среда для жизни. Он связывает это с распространением удаленной занятости, развитием внутреннего туризма, ростом доступности товаров и услуг через цифровые каналы и изменением повседневных ожиданий от городской среды.
В ближайшие годы различия между опорными населенными пунктами, вероятно, будут только усиливаться: территории с более устойчивой экономикой, квалифицированной управленческой командой и стабильной демографией смогут использовать доступные меры поддержки для постепенного укрепления локальной экономики и городской среды, тогда как у другой части городов — со слабой налоговой базой, старением населения, отсутствием локального бизнеса и высокой зависимостью от одного работодателя — даже успешные точечные проекты вряд ли приведут к системным изменениям, и основной задачей для них останется удержание минимальной устойчивости. Поэтому, хотя малые города важны для пространственного развития России и поддержания связности страны, одного признания их роли недостаточно: без устойчивой экономической базы, бюджетной самостоятельности и системной поддержки говорить о них как об опоре роста преждевременно.
