政府合同获得更大操作空间

俄罗斯政府采购体系正准备再次放宽相关规定。一项已提交国家杜马的法案建议扩大简化采购程序的适用范围,提高中小企业获得更大合同的机会,并允许采购方在不解除合同的情况下更频繁地变更履约条件。

这些改革旨在同时解决两个问题:加快政府采购速度,减轻供应商压力——后者在2022年后面临价格上涨、物流重组和进口限制等挑战。然而,改革也存在另一面:强制性竞争程序越少,市场透明度下降的风险就越高。

从应急措施到新模式

2022年后,政府采购体系开始偏离2014年第44-ФЗ号法律通过后形成的严格监管模式。如果说过去的首要任务是最大限度地规范程序,那么在制裁实施后,当局的重点转向了保障供应和加快合同履行。

近年来,政府出台了一系列宽松措施:允许在材料和设备成本上涨时变更合同的实质性条款,调整供货期限和数量,扩大单一来源采购的适用范围,并简化了部分程序。

变革的原因在于企业成本急剧上升。由于原材料、设备涨价以及物流变化,按旧价格签订的合同变得更难履行。

据俄罗斯联邦统计局数据,2022年后非食品类商品价格显著上涨:价格指数在2022年为112.7%,2023年为106.0%,2024年为106.1%,2025年约为102.9%。设备、材料和零部件成本的上涨,成为采购方和供应商需要更快变更合同条件的主要原因之一。

政府采购仍是俄罗斯经济最大的市场之一。根据第44-ФЗ号和第223-ФЗ号法律的采购规模每年以数十万亿卢布计。2025年,第44-ФЗ号法律项下发布的采购公告金额增长13.6%,达到13.6万亿卢布,而上年约为12万亿卢布。采购计划表中的财政保障总额为17.3万亿卢布。

市场的主要份额仍由国有参股企业根据第223号联邦法进行的采购构成——每年采购额超过35至38万亿卢布。与此同时,大型采购方继续积极吸纳中小企业参与:2025年面向中小企业的采购额达到创纪录的9.55万亿卢布。

今年的主要趋势不是采购程序数量的增长,而是采购金额的增加:公布的招标数量变化不大,但合同平均价格有所上涨。国家项目带来了额外需求——与其实施相关的采购额增长了55.8%,此外IT和医疗领域的支出也有所增加。

小微企业开始竞标更高金额的合同

法案的核心建议之一是将中小企业可以简化程序参与的采购限额从2000万卢布提高到3000万卢布。

提高限额将使中小企业无需转向复杂程序即可参与金额更高的采购。对政府而言,这是继续扩大小微企业获得政府订单渠道政策的延续:根据现行规定,特定类别采购方年度采购总额中至少25%必须面向中小企业。

然而,扩大采购准入并未解决小企业面临的核心问题——资金压力。2000万至3000万卢布的合同可能成为增长契机,但同时需要大量流动资金、获得银行担保的能力以及承受付款周期的能力。

因此,只有在融资渠道畅通的情况下,提高限额才能发挥实效。对部分中小企业而言,参与大额采购的困难不在于缺少订单,而在于信贷成本高昂以及需要提前为合同履行提供资金。

政府为何押注简化采购程序

另一项值得注意的变化涉及扩大电子报价询价的使用范围。法案建议将此类采购的最高限额提高至2000万卢布。 

报价询价与招标或拍卖的不同之处在于,采购方在满足预先设定的要求前提下,主要评估所报价格。该程序被认为是最快捷的竞争性采购形式之一:供应商以电子方式提交报价,采购方无需进行复杂的资质标准评估。

对政府而言,这意味着从产生需求到签订合同的时间大幅缩短。这对于采购标准化商品尤为重要——如办公用品、设备、耗材以及某些类型的服务,这些采购的技术参数事先明确,复杂的遴选程序并非总是必要。

现行体系的问题在于,形式上的竞争有时会演变成行政负担。采购方需要花费数周时间开展程序、准备文件和审查申请,而实际上供应商的选择往往取决于几个参数。

从商业角度看,加快采购程序也可能成为优势。采购进行得越快,企业等待结果所耗费的资源就越少,也能更快获得开始履行订单的机会。

然而,扩大报价询价的应用范围改变了竞争格局。在拍卖中,供应商往往通过降价竞争,而简化程序则更多取决于技术任务书的编制质量以及采购方对市场的了解程度。

合同将更加灵活,为何这在当下尤为重要

最具影响力的变化之一将是允许变更合同履行条件。这涉及的情况是,由于外部环境因素,供应商和采购方陷入难以履行原始合同的境地。

2022年后,此类情况变得普遍。例如,一家公司可能赢得了医疗设备或工业设备的供应合同,但在签订合同后却遭遇外国制造商退出、零部件成本上涨或物流变化等问题。结果导致货物价格远高于最初报价,且无法在规定期限内交付。过去在这种情况下,采购方往往不得不解除合同并重新采购,这增加了时间和成本。 

新方案为调整合同条款提供了更多可能性。特别是,该法案草案规定可以用特性相似的产品替换原产品,并在符合采购国民待遇要求的前提下变更产品原产国。

但这并不意味着可以随意将任何产品替换成对供应商更便利的选项。如果合同中明确规定了具体特性——例如内存容量、设备性能或技术参数——新产品必须符合这些要求。

例如,在采购具有特定要求的智能手机时,只有在新设备具有相当特性的情况下,才能用一款型号替换另一款。形式上可以更换为其他品牌的设备,但不能简单地提供功能较弱的廉价产品。

但对国家而言随之产生的问题是:每次合同变更都会降低最初的确定性水平。如果调整合同的可能性过于宽泛,就会出现条款不仅因客观情况而被修改的风险。

国家将获得什么

目前,合同制度仍是政府管理中监管最严格的领域之一。采购方必须遵守大量程序性要求:从准备技术任务书到在统一信息系统中发布文件。

任何错误都可能导致投诉、结果取消或需要重新启动流程。

根据联邦反垄断局(ФАС)的数据,2025年采购参与方向该机构提交了51,586起投诉,比上年增长7%,而2024年登记的投诉为48,214起。其中41,840起投诉得到了实质性审理,16,311起投诉被认定为有理由成立(包括部分成立),占审理案件数的38.9%。 

加快采购进程有望让政府更快地推进基础设施项目,为各机构提供必要的商品,并减少重复采购程序的开支。

国际实践表明,成熟的政府采购体系通常结合两种方式:对大型和战略性合同实行严格规则,对标准采购采用更灵活的机制。例如,在欧盟国家,相当一部分监管是围绕比例原则和风险评估构建的:采购金额越高、社会意义越大,程序要求就越严格。

俄罗斯的采购体系正逐步朝着类似方向发展——按风险等级对采购进行分类。大型基础设施项目需要最大程度的透明度,而小额标准采购则可以更快速地进行。

风险点在哪里

改革的主要风险在于减少了供应商以公开形式竞争的程序数量。转入简化程序的采购越多,对采购方的监管要求就越高。如果说过去部分风险通过招标或拍卖程序本身得以降低,那么现在更多责任转移到了规划质量和事后监管上。

可能出现的问题包括——出现"为特定供应商量身定制"的采购风险。程序在形式上可能符合法律规定,但技术规格有时会限制参与者范围。

这一问题至今仍然突出。2024年,联邦反垄断局在审查程序时,在相当一部分审查案例中发现了违法行为。该机构共分析了30,732项供应商确定程序,在7,311起(占审查数量的24%)案例中发现了违规行为。 

然而,灵活性的提升并不意味着腐败会自动增加。关键因素在于数字化监管的质量。统一采购信息系统能够追踪采购方和供应商的大部分行为,而采购程序的数据也可供监管机构查阅。

但扩大采购方的权限将需要更精准的分析能力。监管不仅要关注形式上的违规行为,还要关注非典型情况:参与者数量骤减、供应商重复出现、合同条件出现异常变更等。

未来几年市场将发生哪些变化

政府采购改革不太可能仅限于当前这一揽子变革措施。近年来的实践已经清楚表明,此前围绕程序最大化形式化而建立的第44号联邦法律模式,需要适应更加复杂的经济环境。

未来几年,市场将朝着更大灵活性的方向发展。政府希望加快采购进程,特别是在基础设施、工业和社会领域。

其中一个主要影响可能是俄罗斯制造商参与者数量的增加。2022年之后,政府采购已成为产业政策和进口替代的主要工具之一。

然而,俄罗斯供应商数量的增加并不意味着竞争会自动加剧。由于产品高度专业化,许多细分市场仍然受到限制。因此,主要任务之一不仅是扩大企业参与采购的渠道,更要提升竞争质量。

如果数字化工具不仅用于监控违规行为,还用于市场分析,系统就能变得更加高效:有多少企业真正有能力履行合同、为何采购程序被认定为流标、定价环节出现了哪些问题等。