La arquitectura normativa del apoyo presupuestario a las inversiones

La base normativa de apoyo a la actividad inversora se configura como un sistema multinivel. El marco básico de regulación jurídica de la política de inversión incluye el Código Presupuestario, el Código Tributario, la ley sobre actividad inversora¹, la ley de protección y fomento de inversiones de capital, así como actos normativos regionales de regulación de la política de inversión.

Una de las direcciones clave de la regulación estatal de los procesos de inversión es su respaldo normativo-jurídico. El respaldo normativo-jurídico incluye la elaboración de actos legislativos que regulan el procedimiento para llevar a cabo la actividad inversora, la protección de los derechos de los inversores, los mecanismos de asociación público-privada, los regímenes especiales para hacer negocios y los mecanismos financieros y de inversión especiales para las empresas. El análisis de los actos legislativos y normativos sobre la aplicación del apoyo presupuestario a la actividad inversora para el sector empresarial ha demostrado que en los últimos años el Estado ha perfeccionado activamente los mecanismos de estabilidad jurídica para los inversores y la implementación de plataformas digitales para el acompañamiento de proyectos de inversión.

Subsidios y subvenciones como instrumento básico de estímulo presupuestario a las inversiones

Los subsidios a personas jurídicas y empresarios individuales en el derecho presupuestario se definen como fondos gratuitos y no reembolsables, otorgados para compensar ingresos no percibidos y/o el aseguramiento financiero (reembolso) de gastos en la producción/comercialización de bienes, obras y servicios². El apoyo presupuestario a las empresas a través de subsidios no está orientado a la participación del Estado en el capital, sino a la compensación/cofinanciación de gastos y la reducción de costos para alcanzar objetivos de relevancia social (innovación, sustitución de importaciones, infraestructura, empleo).

A nivel de aplicación del derecho tienen especial relevancia dos documentos procedimentales del Gobierno de la Federación de Rusia. En primer lugar, la Resolución del Gobierno de la Federación de Rusia del 25 de octubre de 2023 № 1780 "Sobre la aprobación de las reglas de otorgamiento desde los presupuestos del sistema presupuestario de la Federación de Rusia de subsidios, incluidas subvenciones en forma de subsidios, a personas jurídicas, empresarios individuales y personas físicas", que establece las reglas de otorgamiento de subsidios desde los presupuestos del sistema presupuestario y configura el marco para el contenido de los acuerdos y la evaluación de resultados. En segundo lugar, la Resolución del Gobierno de la Federación de Rusia del 25 de octubre de 2023 № 1781 "Sobre la aprobación de las reglas de selección de beneficiarios de subsidios, incluidas subvenciones en forma de subsidios, otorgados desde los presupuestos del sistema presupuestario de la Federación de Rusia a personas jurídicas, empresarios individuales, así como a personas físicas productoras de bienes, obras y servicios", que establece requisitos universales para la selección de beneficiarios de subsidios (incluidas subvenciones en forma de subsidios) y consolida un modelo estandarizado de admisión del participante a los procedimientos, incluyendo la verificación del cumplimiento de condiciones obligatorias (entre ellas, la disciplina financiera). Estas resoluciones, por un lado, concretan las disposiciones del artículo 78 del Código Presupuestario y, por otro, constituyen la base para la adopción de actos normativos que desarrollan las normas legislativas de apoyo presupuestario a la actividad inversora.

Con el objetivo de demostrar el desarrollo de la legislación sobre apoyo presupuestario a la actividad inversora, distinguimos dos grupos de dicho apoyo:

1. subsidios directos;
2. créditos y leasing en condiciones preferenciales (financiamiento preferencial, compensación de ingresos no percibidos).

Actos normativos que regulan la concesión de apoyo presupuestario en forma de subsidios directos:

• Resolución sobre el procedimiento de concesión de subsidios № 25-67553-01903-Р "Subsidios a organizaciones rusas para el respaldo financiero de gastos relacionados con el desarrollo e implementación de software ruso para fabricantes de medios de producción";
• Resolución sobre el procedimiento de concesión de subsidios № 25-67416-01961-Р "Subsidios a organizaciones rusas para el reembolso de gastos relacionados con la certificación de materiales y/o equipos de fabricación aditiva de producción rusa";
• Resolución sobre el procedimiento de concesión de subsidios № 25-60987-01963-Р "Subsidios a organizaciones rusas de la industria manufacturera para el reembolso de gastos relacionados con la robotización de la producción".

Actos normativos que regulan la concesión del segundo grupo de apoyo:

• Resolución sobre el procedimiento de concesión de subsidios № 25-67414-01909-Р "Subsidios a organizaciones crediticias rusas para el reembolso de ingresos no percibidos relacionados con la concesión de créditos a tasa de interés preferencial a organizaciones rusas para la adquisición de robótica industrial";
• Resolución sobre el procedimiento de concesión de subsidios № 25-62196-01907-Р "Subsidio a la sociedad anónima "Banco Ruso de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa" para el reembolso de ingresos no percibidos relacionados con la concesión durante 2025-2028 a sujetos de pequeña y mediana empresa del sector de la industria de máquinas-herramienta de créditos a tasa de interés preferencial";
• Resolución sobre el procedimiento de concesión de subsidios № 25-60302-02036-Р "Apoyo estatal a organizaciones crediticias rusas y sociedades financieras especializadas con el fin de reembolsar los ingresos no percibidos por créditos otorgados a sujetos de pequeña y mediana empresa, así como a personas físicas que aplican el régimen fiscal especial "Impuesto sobre ingresos profesionales", a tasa preferencial";
• Resolución sobre el procedimiento de concesión de subsidios № 25-68951-02098-Р "Subsidios a organizaciones crediticias rusas para el reembolso de ingresos no percibidos por créditos otorgados durante 2023-2026 a sujetos de pequeña y mediana empresa en los territorios de la República Popular de Donetsk, la República Popular de Lugansk, la región de Zaporozhie y la región de Jersón";
• Resolución sobre el procedimiento de concesión de subsidios № 25-62194-01832-Р "Subsidio a la sociedad anónima "Banco Ruso de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa" para el reembolso de ingresos no percibidos por créditos concedidos durante 2022-2028 a sujetos de pequeña y mediana empresa de alta tecnología e innovadores, y a pequeñas empresas tecnológicas a tasa preferencial";
• Programa de estímulo al crédito para sujetos de pequeña y mediana empresa, aprobado por resolución del Consejo de Directores de АО "Corporación МSP" el 15 de marzo de 2022, acta № 131;
• Resolución sobre el procedimiento de concesión de subsidios № 25-67554-01915-Р "Subsidios a organizaciones crediticias rusas para el reembolso de ingresos no percibidos relacionados con la concesión de créditos a tasa de interés preferencial a clientes de equipos de fundición y/o tratamiento térmico en la implementación de proyectos de inversión con participación de empresas rusas de ingeniería";
• Orden del Ministerio de Industria y Comercio de la Federación de Rusia de 19 de noviembre de 2021 N° 4576 «Sobre la aprobación del procedimiento para determinar el volumen y las condiciones de otorgamiento de subsidios a la institución autónoma estatal federal "Fondo Ruso de Desarrollo Tecnológico" con el fin de implementar proyectos para la creación de producciones en serie de componentes y unidades para vehículos de ruedas y equipos especializados»;
• Orden del Ministerio de Industria y Comercio de la Federación de Rusia de 14 de marzo de 2016 N° 189 «Sobre la aprobación del procedimiento para determinar el volumen y las condiciones de otorgamiento de subsidios a la institución autónoma estatal federal "Fondo Ruso de Desarrollo Tecnológico" con el fin de implementar proyectos para la creación de producciones en serie de maquinaria-herramienta»;
• Resolución sobre el procedimiento de otorgamiento de subsidio N° 24-64132-01596-Р «Subsidios a organizaciones crediticias rusas y a la corporación estatal de desarrollo "VEB.RF" para compensar los ingresos no percibidos por créditos otorgados a organizaciones industriales rusas con el fin de implementar proyectos de inversión orientados a la producción de productos prioritarios, a una tasa de interés preferencial»;
• Resolución sobre el procedimiento de otorgamiento de subsidio N° 23-60109-00982-Р «Subsidios a organizaciones crediticias rusas para compensar los ingresos no percibidos por créditos otorgados a organizaciones rusas y/o empresarios individuales para la adquisición, construcción, modernización y reconstrucción de bienes inmuebles con el fin de realizar actividades en el sector industrial»;
• Resolución sobre el procedimiento de otorgamiento de subsidio N° 25-67415-01910-Р «Subsidios a organizaciones rusas de leasing para compensar los ingresos no percibidos relacionados con el arrendamiento financiero de robótica industrial a organizaciones rusas».

Sin duda, por un lado se puede hablar del desarrollo de la legislación que regula el apoyo presupuestario a la actividad inversora. Asimismo, cabe coincidir con los autores en que «debe considerarse un logro indiscutible de la legislación rusa el hecho de que no menos del 90% de los montos totales de subsidios industriales se distribuye de forma competitiva según reglas transparentes³». Sin embargo, persisten interrogantes sobre el perfeccionamiento ulterior de los procedimientos de otorgamiento de apoyo presupuestario y la eliminación de duplicaciones en semejante volumen de actos normativos y, por el contrario, de lagunas.

Desde el punto de vista del comportamiento inversor del empresario, los subsidios pueden dividirse convencionalmente en cuatro grupos según su función económica, aunque jurídicamente todos se encuadran bajo el marco general de subsidios/subvenciones en forma de subsidios:

1. subsidios de capital – compensación parcial de gastos de capital (equipamiento, obras de construcción y montaje, modernización tecnológica);
2. subsidios a la tasa de interés – compensación de ingresos no percibidos por organizaciones financieras en créditos preferenciales, lo que reduce el costo del capital prestado para el inversor;
3. subsidios para innovación y tecnología (I+D, implementación de tecnologías, auditoría tecnológica, implementaciones piloto);
4. subsidios para la conexión a infraestructuras y para infraestructura (conexión a redes, vías de acceso, polígonos industriales).

Para el sector inversor resulta fundamental que el derecho y la metodología de seguimiento de los resultados de I+D+i y de los subsidios a la innovación requieren atención especial: las investigaciones científicas constatan la necesidad de contar con un marco normativo y metodológico para el seguimiento de los resultados de los trabajos ejecutados con cargo a subsidios, en todas las etapas del proceso presupuestario: planificación, ejecución y rendición de cuentas⁴.

Inversiones presupuestarias y aportaciones del Estado al capital como forma de apoyo "inversora"

Las inversiones presupuestarias como mecanismo jurídico suponen que el Estado puede destinar fondos en determinados casos a fines de inversión, incluida la concesión de inversiones presupuestarias a personas jurídicas que no sean instituciones públicas (municipales) ni empresas unitarias, siempre que se cumplan procedimientos especiales y dichas decisiones queden reflejadas en la legislación presupuestaria. A nivel de evaluación de la magnitud del apoyo, es importante señalar que las inversiones presupuestarias "del lado empresarial" resultan difíciles de separar estadísticamente de otros gastos sin un registro detallado, y este problema queda recogido en la literatura científica en el contexto de la evaluación de subsidios industriales y del apoyo presupuestario a organizaciones comerciales⁵.

Desde un punto de vista práctico, las inversiones presupuestarias son más aplicables a proyectos intensivos en capital vinculados a sectores prioritarios e instituciones de desarrollo que, por ejemplo, a proyectos tipo de pequeñas y medianas empresas. Sin embargo, para el sector empresarial son importantes como elemento sistémico: por ejemplo, cuando un proyecto es financiado por una institución de desarrollo y la inversión presupuestaria conforma su capital y crea la posibilidad de otorgar financiación en condiciones favorables⁶.

Los créditos presupuestarios para infraestructuras (ИБК) constituyen un ejemplo de instrumento de apoyo en el que los fondos presupuestarios no se destinan directamente al empresario, sino a los presupuestos de las entidades territoriales para financiar proyectos de infraestructura que crean condiciones para la construcción de viviendas, el desarrollo industrial y proyectos de inversión en el territorio. Las normas de selección de proyectos de infraestructura para la concesión de dichos créditos presupuestarios están establecidas en el Decreto del Gobierno de la Federación de Rusia de 14 de julio de 2021 n.º 1189 "Sobre la aprobación de las Normas de selección (aprobación) de proyectos de infraestructura (medidas), cuya fuente de financiación de gastos para su realización son créditos presupuestarios del presupuesto federal a los presupuestos de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia para la financiación de la realización de proyectos de infraestructura, y de modificación de parámetros (características) de proyectos de infraestructura (medidas) seleccionados (aprobados), y sobre la introducción de modificaciones en el Reglamento de la Comisión Gubernamental de Desarrollo Regional en la Federación de Rusia".

Coincidimos con los autores que subrayan que "los CPI constituyen el instrumento financiero más intensivo en capital del proyecto federal 'Menú de Infraestructura'"⁷. Esto significa que este instrumento requiere el fortalecimiento de los mecanismos de control, la transparencia en la evaluación de los efectos a largo plazo y la efectividad en el uso de los recursos.

El desarrollo del crédito presupuestario condujo a la creación de los créditos de infraestructura del Tesoro. El Tesoro Federal, en el marco de las operaciones de gestión de los saldos de fondos en la cuenta única del presupuesto federal, otorga a los presupuestos de las entidades federativas créditos presupuestarios para el financiamiento de la implementación de proyectos de infraestructura con cargo a fondos temporalmente disponibles por un plazo de 15 años. El procedimiento de selección de proyectos de infraestructura para este tipo de financiamiento en 2025 fue especificado mediante el decreto del Gobierno de la Federación de Rusia del 28 de abril de 2025 N° 566 "Sobre la aprobación de las Reglas de selección (aprobación) de proyectos de infraestructura (medidas), cuya fuente de financiamiento de gastos para su implementación son los créditos presupuestarios para el financiamiento de la implementación de proyectos de infraestructura con cargo a fondos temporalmente disponibles de la cuenta única del presupuesto federal, y la modificación de parámetros (características) de los proyectos de infraestructura (medidas) seleccionados (aprobados)".

Los nuevos proyectos de inversión constituyen un mecanismo similar, vinculado a la liberación de recursos del presupuesto regional mediante la reducción del volumen de deuda por créditos presupuestarios. Los recursos presupuestarios liberados se destinan a la creación y desarrollo de infraestructura para proyectos de inversión conforme a los criterios establecidos por el decreto del Gobierno de la Federación de Rusia del 19 de octubre de 2020 N° 1704 "Sobre la aprobación de las Reglas para la determinación de nuevos proyectos de inversión, con el fin de cuya implementación los recursos del presupuesto de la entidad federativa de la Federación de Rusia, liberados como resultado de la reducción del volumen de amortización de la deuda de la entidad federativa de la Federación de Rusia ante la Federación de Rusia por créditos presupuestarios, deben destinarse a la realización de estudios de ingeniería, diseño, evaluación de la documentación del proyecto y (o) resultados de los estudios de ingeniería, construcción, reconstrucción y puesta en operación de objetos de infraestructura, así como a la conexión (conexión tecnológica) de objetos de construcción de capital a las redes de provisión de ingeniería técnica".

Cabe destacar por separado que la eficacia de la regulación estatal de la actividad inversora en un Estado federal (especialmente en uno tan extenso como la Federación de Rusia) depende en gran medida de la coordinación de las acciones entre los distintos niveles de poder: federal, regional y municipal. La insuficiente coherencia de objetivos e instrumentos puede conducir a la duplicación de programas y a una distribución ineficiente de recursos.

La regulación estatal de los procesos de inversión debe convertirse en un sistema multinivel orientado a garantizar el equilibrio de intereses entre el Estado, el sector empresarial y la sociedad. Su eficacia no se determina tanto por el volumen de inversiones estatales directas, sino por la calidad de las instituciones, la transparencia del marco normativo y la solidez de los instrumentos financieros aplicados para estimular la actividad inversora.