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Leer original →Zonas económicas especiales: una nueva etapa de desarrollo
Las zonas económicas especiales de Rusia entran en una nueva etapa de desarrollo: a partir de 2026 se implementarán requisitos estrictos sobre el volumen de inversiones y los beneficios fiscales estarán vinculados a las inversiones reales. Análisis de la eficacia de 61 ZEE y opiniones de expertos sobre la reforma.
Resumen con IA
En 21 años se han creado en Rusia 61 zonas económicas especiales con más de 1400 residentes, que han invertido más de 2,7 billones de rublos y han creado 137 mil puestos de trabajo. El instituto de las ZEE está pasando de una expansión cuantitativa a un desarrollo cualitativo: a partir de 2026 se introducen limitaciones sobre el volumen de beneficios fiscales y se elevan los requisitos de inversión mínima para la creación de nuevas zonas. Los expertos consideran correcta la reforma, pero evaluar su eficacia solo será posible dentro de varios años.
En julio de 2026, el instituto de las zonas económicas especiales (ZEE) cumplirá 21 años. Durante este período se han creado en Rusia 61 zonas económicas especiales de cuatro tipos: industrial-productiva, técnico-innovadora, turístico-recreativa y portuaria. Según datos del Ministerio de Desarrollo Económico, más de 1.400 empresas se han convertido en residentes de estas zonas, incluyendo más de 100 compañías con capital extranjero procedentes de 34 países.
El volumen total de inversiones declaradas alcanzó los 6,6 billones de rublos, mientras que las efectivamente realizadas superaron los 2,7 billones de rublos. Durante todo este tiempo, los residentes han creado más de 137.000 puestos de trabajo, han aportado a los presupuestos y fondos extrapresupuestarios estatales cerca de 696.000 millones de rublos, y se estima que la contribución anual de las ZEE al PIB asciende a 1,2 billones de rublos.
De las zonas económicas libres a las ZEE modernas
Los intentos de crear en Rusia territorios con condiciones especiales para los negocios se remontan a finales de los años ochenta y principios de los noventa. En aquel entonces se establecieron más de diez zonas económicas libres (ZEL) regionales, siendo las más importantes "Nakhodka" (territorio de Primorie) y "Yantar" (región de Kaliningrado). Sin embargo, la mayoría de estos proyectos nunca alcanzaron los objetivos planteados.
Entre las principales causas del fracaso se señalaban la ausencia de una legislación unificada, los constantes cambios en el régimen fiscal, la confusión de competencias entre el gobierno federal y las regiones, así como la crónica falta de financiación. Como resultado, estos territorios preferenciales a menudo existían solo formalmente, sin crear las condiciones necesarias para poner en marcha nuevas producciones.
El ejemplo de la zona "Yantar" de Kaliningrado resulta ilustrativo. A pesar del estatus especial de la región, el régimen preferencial prácticamente no estimuló el desarrollo del procesamiento del ámbar. Las preferencias no se extendían a las empresas ya existentes, y al final una parte significativa de la materia prima se exportaba de contrabando a las vecinas Polonia y Lituania para su procesamiento.
Mientras tanto, mientras las ZEL rusas atravesaban una crisis, en el mundo este instrumento, por el contrario, ganaba popularidad rápidamente. El ejemplo más conocido es el de Shenzhen, en China. En 1980 era una pequeña ciudad pesquera con una población de alrededor de 30.000 habitantes, a la que las autoridades de la República Popular China otorgaron el estatus de primera ZEL. En las décadas siguientes, Shenzhen se transformó en uno de los mayores centros industriales y tecnológicos del mundo, con una población de aproximadamente 18 millones de habitantes.
El éxito no se debió tanto a los incentivos fiscales como a un conjunto de factores: la construcción de infraestructura antes de la llegada de los inversores, reglas claras y cómodas para hacer negocios, y una política estatal coherente.
A principios de la década de 2000, las zonas económicas especiales se habían convertido en un instrumento generalizado de política industrial, y el modelo ruso se creó ya teniendo en cuenta estas lecciones. En julio de 2005 se aprobó la Ley Federal N° 116-FZ "Sobre las zonas económicas especiales en la Federación Rusa". A diferencia de las antiguas ZEL, la nueva institución se construyó sobre reglas unificadas, una clara distribución de competencias y la creación obligatoria de infraestructura.
Cómo funciona hoy el instituto de las ZEE
Hoy en día, las zonas económicas especiales representan plataformas industriales listas para operar. Los residentes tienen acceso a parcelas preparadas, infraestructura de servicios, acompañamiento administrativo, así como preferencias fiscales y aduaneras, lo que permite reducir significativamente los plazos de ejecución de los proyectos.
Si a mediados de la década de 2000 las zonas económicas especiales se creaban principalmente como instrumento para atraer inversiones, incluidas las extranjeras, hoy se están convirtiendo cada vez más en plataformas para la localización de producciones, el desarrollo de sectores de alta tecnología y la formación de clústeres industriales.
Esto se aprecia claramente en el ejemplo de las mayores ZEE rusas. Así, en «Alabuga» (República de Tartaristán) se desarrollan proyectos en automoción, petroquímica, producción de materiales de construcción, microelectrónica y sistemas no tripulados. En «Technopolis Moscú» se concentran empresas del ámbito de la microelectrónica, fotónica, ingeniería mecánica, farmacéutica y tecnologías médicas.
Sin embargo, el simple conjunto de incentivos aún no garantiza el desarrollo exitoso del territorio. Lo más importante es hasta qué punto se logra formar en la ZEE un ecosistema industrial completo.
Como señaló en conversación con «Argument Media» el director del Instituto de Economía Regional y Relaciones Intergubernamentales de la Universidad Financiera adscrita al Gobierno de la Federación de Rusia Pavel Stroev, en las diferentes etapas de desarrollo de la zona juegan un papel clave distintos factores.
«En la etapa de creación, lo más importante es contar con un inversor ancla sólido con financiación confirmada y un mercado de ventas claro. Tras el lanzamiento de la zona, resultan decisivos la disponibilidad de infraestructura de servicios y la accesibilidad logística. Para las zonas de desarrollo tecnológico, la calidad del entorno de formación de personal y científico-educativo puede ser más importante que la infraestructura física».
En cuanto a los incentivos fiscales, según el experto, deben considerarse como un factor significativo, pero al fin y al cabo solo auxiliar.
«Mejoran el modelo financiero del proyecto y acortan su período de recuperación, pero no compensan una ubicación desafortunada, la falta de infraestructura, personal o mercados de venta».
Esta idea la comparte también el experto financiero, autor del canal de Telegram «Экономизм» Alexéi Krichevski. Según sus palabras, la principal ventaja de una ZEE exitosa sigue siendo la calidad del propio proyecto de inversión.
"Si un proyecto no tiene una economía sólida y puede desmoronarse en uno o dos años, las preferencias fiscales no lo salvarán. Por eso, en la base de una ZEE exitosa debe haber un inversionista ancla fuerte con una estrategia de largo plazo clara. Ya en torno a él se configuran la infraestructura, la logística y la demanda de personal".
Sobre la eficiencia de las ZEE
La cuestión de la eficiencia de las zonas económicas especiales las ha acompañado prácticamente desde su creación. La Cámara de Cuentas ha emitido en reiteradas ocasiones evaluaciones bastante duras sobre su desempeño. En 2016, los auditores concluyeron que durante diez años de existencia de las ZEE se destinaron desde el presupuesto federal 122.000 millones de rublos para la creación de 33 zonas, mientras que los ingresos al presupuesto ascendieron apenas a unos 40.000 millones de rublos.
Dos años después, las conclusiones resultaron apenas un poco más optimistas. Tras la auditoría de 2018, la Cámara de Cuentas señaló que 11 ZEE fueron liquidadas anticipadamente, a pesar de que ya se habían destinado alrededor de 4.500 millones de rublos para su creación. Los auditores reconocieron entonces como condicionalmente eficientes solo algunos emplazamientos: "Alabuga", "Lipetsk", "Toliatti" y "San Petersburgo".
Para 2020, las inversiones en ZEE desde el presupuesto federal alcanzaron los 136.000 millones de rublos; sin embargo, la Cámara de Cuentas volvió a concluir que el objetivo principal de la institución —acelerar el crecimiento económico— no se había logrado plenamente. Entre los problemas clave se mencionaron proyecciones sobreestimadas, retrasos en la construcción de infraestructura, responsabilidad difusa entre los órganos de poder, así como la ausencia de un mecanismo para cerrar zonas ineficientes.
Muchas de estas observaciones posteriormente sirvieron de base para la reforma legislativa. Así, la Ley Federal N° 448-FZ de 2023 estableció por primera vez la posibilidad de liquidar ZEE que durante cinco años consecutivos no alcancen el nivel de eficiencia establecido.
Al mismo tiempo, en los últimos años la situación ha ido cambiando gradualmente. Según datos del Ministerio de Desarrollo Económico, en 2025 el indicador promedio de eficiencia de las zonas económicas especiales alcanzó el 89% (sin contar el clúster turístico) desde el inicio de su funcionamiento, y el efecto positivo acumulado para el sistema presupuestario ya supera el volumen de gasto público en creación de infraestructura. Al cierre de 2022, las ZEE generaron por primera vez en toda su historia un efecto presupuestario positivo, que el Ministerio de Desarrollo Económico estimó en más de 55.000 millones de rublos.
Sin embargo, la cuestión de hasta qué punto la metodología vigente refleja realmente la situación real sigue siendo objeto de debate.
Al responder a las preguntas de «Argumento Media», Pavel Stroev señaló que el punto fuerte del sistema de evaluación vigente radica en su integralidad. No se limita al número de residentes o al volumen de inversiones, sino que toma en cuenta los puestos de trabajo, la facturación, los ingresos fiscales y aduaneros, el gasto presupuestario y la gestión de la empresa administradora. Esto permite comparar regularmente zonas de distintos tipos.
Al mismo tiempo, según el experto, la metodología existente no está exenta de deficiencias.
«La principal limitación está relacionada con la alta dependencia de la evaluación respecto a los indicadores planificados. Si los planes iniciales se formularon de manera conservadora o fueron posteriormente ajustados, la zona puede obtener una calificación alta incluso con resultados absolutos relativamente modestos. Además, la metodología registra principalmente los resultados inmediatos, pero refleja de manera más débil los efectos económicos finales».
Alexey Krichevsky también llama la atención sobre la necesidad de evaluar no solo los indicadores formales, sino también los resultados reales de la implementación de proyectos.
«Siempre existe el riesgo de que sobre el papel todo se vea bien: inversiones, puestos de trabajo, volúmenes de negocio, indicadores de eficiencia. Pero lo importante es — qué hay detrás de esas cifras. ¿Existen producciones que realmente funcionan, se está creando nueva actividad económica o se trata simplemente de informes formales?».
¿No son demasiadas las ZEE?
Junto con las dudas sobre su eficacia, surge cada vez con más frecuencia la pregunta: ¿no habrá llegado Rusia al límite de expansión de la red de zonas económicas especiales?
En los últimos años, la cantidad de ZEE ha crecido con bastante rapidez: solo desde 2020 se han creado más de tres decenas de nuevas zonas. Sin embargo, muchas de ellas aún se encuentran en fase de desarrollo de infraestructura y captación de los primeros residentes, por lo que resulta imposible evaluar objetivamente su eficacia a largo plazo.
En conversación con «Argumento Media», Pavel Stroev subrayó que hablar de un número excesivo de ZEE es aún prematuro: la cantidad de zonas por sí misma no constituye un criterio suficiente. Más aún cuando la necesidad de infraestructura, logística y espacios de inversión varía sustancialmente entre regiones.
No obstante, reconoce que el riesgo de una expansión excesiva de la red existe.
"Una parte significativa de las nuevas plataformas aún no cuenta con un historial lo suficientemente extenso como para evaluar la sostenibilidad de sus residentes, la carga real de la infraestructura y el retorno de las inversiones presupuestarias".
Alexéi Krichevski mantiene una postura más contundente.
"Hace ya varios años que se viene diciendo que hay demasiados regímenes especiales. Es preferible tener menos proyectos, pero con un modelo financiero claro, inversiones reales y alta probabilidad de alcanzar una operación sostenible, que una gran cantidad de zonas que existen principalmente sobre el papel".
Los incentivos se vuelven más focalizados
En los últimos años, la institución de las ZEE ha entrado en una nueva etapa de desarrollo. Si en años anteriores el objetivo principal era ampliar la red de zonas económicas especiales, hoy el énfasis se desplaza hacia la calidad de los proyectos de inversión y la eficiencia en el uso de los recursos presupuestarios.
A principios de 2026 se promulgó una ley según la cual, para los nuevos residentes de las ZEE, el volumen total de beneficios fiscales no puede superar la suma de las inversiones de capital efectivamente realizadas y los gastos en investigación y desarrollo (I+D). En otras palabras, por cada rublo de preferencias fiscales debe haber como mínimo un rublo de inversión real.
Una aclaración importante: el nuevo mecanismo se aplica únicamente a las empresas registradas después del 1 de abril de 2026, y comenzará a regir tres años después de que obtengan el estatus de residente.
En opinión de Pavel Stroev, este enfoque responde a la propia lógica del apoyo estatal.
"Las preferencias fiscales deben estimular nuevas inversiones y desarrollos, no generar rentabilidad adicional para empresas que habrían llevado adelante el proyecto incluso sin el régimen de ZEE. Vincular los incentivos a las inversiones de capital efectivas y a los gastos en I+D reduce la probabilidad de que residentes con baja actividad inversora obtengan preferencias prolongadas".
Al mismo tiempo, el experto señala que el nuevo modelo no es adecuado para todas las categorías de negocios.
"Este indicador se ajusta mejor a las empresas industriales que a las compañías de software, ingeniería y servicios, donde los principales gastos son los salarios de especialistas altamente cualificados, el software y otros activos intangibles".
Alexéi Krichevski también considera plenamente justificada la idea de vincular el volumen de incentivos con las inversiones reales.
"No tiene ningún sentido otorgar preferencias estatales a proyectos que solo existen en el papel. Si hay gastos de capital confirmados, inversiones reales en I+D, entonces queda claro para qué el Estado está brindando apoyo".
Al mismo tiempo, el experto admite que para grandes proyectos intensivos en capital, el nuevo modelo podría requerir ajustes adicionales.
"En los grandes proyectos industriales, las principales inversiones se concentran al inicio, mientras que el efecto y el retorno de la inversión aparecen más tarde. Por eso, para determinadas producciones intensivas en capital, posiblemente se necesitará un ajuste adicional del mecanismo".
De la cantidad a la calidad
La siguiente etapa de la reforma consiste en endurecer los requisitos para la creación de nuevas ZEE, según informó el Ministerio de Desarrollo Económico en la exposición "Innoprom-2026".
Ahora, las ZEE industriales-productivas y portuarias solo pueden crearse cuando existan proyectos de inversión con un volumen acumulado de inversiones no inferior a 20.000 millones de rublos, las turístico-recreativas a partir de 10.000 millones de rublos, y para los asentamientos de apoyo se ha establecido un umbral de 8.000 millones de rublos. Además, al evaluar las solicitudes se tendrá en cuenta la existencia de fuentes propias de financiamiento, y se prevé otorgar medidas de apoyo estatal prioritariamente a aquellos proyectos que no puedan ejecutarse sin el régimen de ZEE.
En opinión de Pavel Stroev, este enfoque resulta lógico.
"La creación de una ZEE implica no solo el otorgamiento de preferencias fiscales y aduaneras, sino también gastos presupuestarios significativos en infraestructura. Por eso, la existencia de un grupo confirmado de inversionistas, un volumen suficiente de inversiones privadas y fuentes propias de financiamiento debe considerarse como condición necesaria para crear una nueva zona".
Sin embargo, el experto subraya que un alto volumen de inversiones declaradas aún no garantiza el éxito del proyecto.
"Un proyecto de gran envergadura puede caracterizarse por una generación limitada de empleo, una débil integración en la economía regional o una alta dependencia de la infraestructura estatal. Es necesario evaluar la confirmación del financiamiento, las perspectivas de mercado de los productos, los plazos de puesta en marcha de las producciones, el volumen de gastos presupuestarios necesarios, los ingresos fiscales esperados y la probabilidad de ejecutar el proyecto sin el régimen de ZEE".
Alexey Krichevsky también considera que elevar los requisitos es un paso positivo.
"En esencia, se trata de una transición de la cantidad a la calidad. Un umbral de entrada más alto significa que en la base de una nueva ZEE debe aparecer un inversionista serio, dispuesto a aportar recursos significativos y que asuma responsabilidad por los resultados. Este tipo de empresas calculan cuidadosamente la economía y las perspectivas de desarrollo".
Durante 21 años, las zonas económicas especiales han demostrado que pueden ser un instrumento eficaz de política industrial. Sin embargo, su desarrollo futuro ya no dependerá de la cantidad de nuevos emplazamientos, sino de la calidad de los proyectos, de la capacidad para atraer inversiones a largo plazo y de garantizar el retorno de las inversiones estatales.
Por ahora, los expertos coinciden en un punto: la apuesta por elevar las exigencias a las nuevas ZEE y por un apoyo estatal más focalizado es acertada. Pero solo podrá evaluarse dentro de algunos años si estos cambios realmente aumentan la eficacia de la institución: este tipo de reformas no dan resultados inmediatos.