Особые экономические зоны: новый этап развития

В июле 2026 года институту особых экономических зон (ОЭЗ) исполняется 21 год. За этот период в России создана 61 особая экономическая зона четырех типов — промышленно-производственная, технико-внедренческая, туристско-рекреационная и портовая. По данным Минэкономразвития, их резидентами стали более 1 400 компаний, включая свыше 100 предприятий с иностранным капиталом из 34 стран.

Совокупный объем заявленных инвестиций достиг 6,6 трлн руб., фактически осуществленных — превысил 2,7 трлн руб. За все это время резиденты создали более 137 тыс. рабочих мест, перечислили в бюджеты и государственные внебюджетные фонды около 696 млрд руб., а ежегодный вклад ОЭЗ в ВВП оценивается в 1,2 трлн руб.

От свободных экономических зон к современным ОЭЗ

Попытки создать в России территории с особыми условиями для бизнеса предпринимались еще в конце 1980-х — начале 1990-х годов. Тогда было образовано более десяти региональных свободных экономических зон (СЭЗ), крупнейшими из которых стали «Находка» (Приморский край) и «Янтарь» (Калининградская область). Однако большинство проектов так и не достигло заявленных целей.

Среди ключевых причин неудач назывались отсутствие единого законодательства, постоянное изменение налогового режима, неразбериха в полномочиях между федеральным центром и регионами, а также хроническое недофинансирование. В результате льготные территории зачастую существовали лишь формально, не создавая условий для запуска новых производств.

Показателен пример калининградской зоны «Янтарь». Несмотря на особый статус региона, льготный режим практически не стимулировал развитие обработки янтаря. Преференции не распространялись на уже действующие предприятия, и в итоге значительная часть сырья вывозилась в соседние Польшу и Литву контрабандой на переработку.

При этом пока российские СЭЗ переживали кризис, в мире этот инструмент, наоборот, стремительно набирал популярность. Наиболее известный пример — китайский Шэньчжэнь. В 1980 году это был небольшой рыбацкий город с населением около 30 тыс. человек, которому власти КНР предоставили статус первой СЭЗ. За последующие десятилетия Шэньчжэнь превратился в один из крупнейших мировых промышленных и технологических центров с населением около 18 млн человек.

Успех обеспечили не столько налоговые льготы, сколько комплекс факторов: строительство инфраструктуры еще до прихода инвесторов, понятные и комфортные правила ведения бизнеса и последовательная государственная политика.

К началу 2000-х специальные экономические зоны стали распространенным инструментом промышленной политики, и российская модель создавалась уже с учетом этих уроков. В июле 2005 года был принят Федеральный закон № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». В отличие от прежних СЭЗ новый институт строился на единых правилах, четком распределении полномочий, а также обязательном создании инфраструктуры.

Как работает институт ОЭЗ сегодня

Сегодня особые экономические зоны представляют собой готовые промышленные площадки. Резидентам доступны готовые земельные участки, инженерные коммуникации, административное сопровождение, а также налоговые и таможенные преференции, что позволяет существенно сократить сроки реализации проектов.

Если в середине 2000-х годов особые экономические зоны создавались прежде всего как инструмент привлечения инвестиций, в том числе иностранных, то сегодня они все чаще становятся площадками для локализации производств, развития высокотехнологичных отраслей и формирования промышленных кластеров.

Это хорошо видно на примере крупнейших российских ОЭЗ. Так, в «Алабуге» (Республика Татарстан) реализуются проекты в автомобилестроении, нефтехимии, производстве строительных материалов, микроэлектронике и беспилотных систем. В «Технополисе Москва» сосредоточены предприятия в сфере микроэлектроники, фотоники, машиностроения, фармацевтики и медицинских технологий.

Однако сам по себе набор льгот еще не гарантирует успешного развития территории. Важнее то, насколько в ОЭЗ удается сформировать полноценную промышленную экосистему.

Как отметил в беседе с «Аргумент Медиа» директор Института региональной экономики и межбюджетных отношений Финансового университета при Правительстве РФ Павел Строев, на разных этапах развития зоны ключевую роль играют разные факторы.

«На этапе создания наиболее важен сильный якорный инвестор с подтвержденным финансированием и понятным рынком сбыта. После запуска зоны решающими становятся готовность инженерной инфраструктуры и логистическая доступность. Для технико-внедренческих зон качество кадровой и научно-образовательной среды может быть важнее физической инфраструктуры».

А вот налоговые льготы, по мнению эксперта, следует рассматривать как значимый, но все-таки лишь вспомогательный фактор.

«Они улучшают финансовую модель проекта и сокращают срок его окупаемости, однако не компенсируют неудачное местоположение, недостаток инфраструктуры, кадров или рынков сбыта».

Эту мысль разделяет и финансовый эксперт, автор Telegram-канала «Экономизм» Алексей Кричевский. По его словам, главным преимуществом успешной ОЭЗ остается качество самого инвестиционного проекта.

«Если проект не имеет нормальной экономики и может развалиться через год-два, налоговые преференции его не спасут. Поэтому в основе успешной ОЭЗ должен быть сильный якорный инвестор с понятной долгосрочной стратегией. Уже вокруг него формируются инфраструктура, логистика и  потребность в кадрах».

Об эффективности ОЭЗ

Вопрос эффективности особых экономических зон сопровождал их практически с момента появления. Счетная палата неоднократно давала довольно жесткую оценку их деятельности. В 2016 году аудиторы пришли к выводу, что за десять лет существования ОЭЗ из федерального бюджета на создание 33 зон было направлено 122 млрд руб., тогда как поступления в бюджет составили лишь около 40 млрд руб.

Спустя два года выводы оказались немногим оптимистичнее. По итогам проверки 2018 года Счетная палата отметила, что 11 ОЭЗ были ликвидированы досрочно, несмотря на то что на их создание уже было направлено около 4,5 млрд руб. Условно эффективными аудиторы тогда признали лишь несколько площадок — «Алабугу», «Липецк», «Тольятти» и «Санкт-Петербург».

К 2020 году вложения в ОЭЗ из федерального бюджета составили 136 млрд руб., однако Счетная палата вновь пришла к выводу, что основная задача института — ускорение экономического роста — в полной мере достигнута не была. Среди ключевых проблем назывались завышенные прогнозы, затягивание строительства инфраструктуры, размытая ответственность между органами власти, а также отсутствие механизма закрытия неэффективных зон.

Многие из этих замечаний впоследствии легли в основу реформы законодательства. Так, Федеральный закон № 448-ФЗ в 2023 году впервые закрепил возможность ликвидации ОЭЗ, которые на протяжении пяти лет подряд не достигают установленного уровня эффективности.

При этом в последние годы ситуация постепенно меняется. По данным Минэкономразвития, в 2025 году средний показатель эффективности особых экономических зон составил 89% (без учета туристического кластера) за период с начала их функционирования, а накопленный положительный эффект для бюджетной системы уже превышает объем государственных расходов на создание инфраструктуры. По итогам 2022 года ОЭЗ впервые за всю историю существования обеспечили положительный бюджетный эффект, который Минэкономразвития оценило более чем в 55 млрд руб.

Однако вопрос о том, насколько действующая методика действительно отражает реальное положение дел, остается предметом дискуссии.

Отвечая на вопросы «Аргумент Медиа», Павел Строев отметил, что сильная сторона действующей системы оценки заключается в ее комплексности. Она не ограничивается числом резидентов или объемом инвестиций, учитывает рабочие места, выручку, налоговые и таможенные поступления, бюджетные расходы и работу управляющей компании. И это позволяет регулярно сопоставлять зоны разных типов.

Вместе с тем, по словам эксперта, существующая методика не лишена недостатков.

«Основное ограничение связано с высокой зависимостью оценки от плановых показателей. Если первоначальные планы были сформированы консервативно либо впоследствии корректировались, зона может получить высокую оценку даже при сравнительно умеренных абсолютных результатах. Кроме того, методика преимущественно фиксирует непосредственные результаты, но слабее отражает конечные экономические эффекты».

На необходимость оценки не только формальных показателей, но и фактических результатов реализации проектов обращает внимание и Алексей Кричевский.

«Всегда есть риск, что на бумаге все будет выглядеть хорошо: инвестиции, рабочие места, обороты, показатели эффективности. Но важно — что стоит за этими цифрами. Есть ли реально работающие производства, создается ли новая экономическая активность или это просто формальная отчетность».

Не слишком ли много ОЭЗ?

Одновременно с сомнениями в эффективности все чаще возникает вопрос: не подошла ли Россия к пределу расширения сети особых экономических зон?

За последние годы количество ОЭЗ росло достаточно быстро: только с 2020 года было создано более трех десятков новых зон. При этом многие из них еще находятся на стадии формирования инфраструктуры и привлечения первых резидентов, поэтому объективно оценить их долгосрочную эффективность пока невозможно.

В беседе с «Аргумент Медиа» Павел Строев подчеркнул, что говорить об избыточном количестве ОЭЗ пока преждевременно — количество зон само по себе не является достаточным критерием. Тем более потребность в инфраструктуре, логистике и инвестиционных площадках существенно различается между регионами.

Однако он признает, что риск чрезмерного расширения сети существует.

«Значительная часть новых площадок пока не имеет достаточно продолжительной истории для оценки устойчивости резидентов, реальной загрузки инфраструктуры и возврата бюджетных вложений».

Алексей Кричевский придерживается более решительной позиции.

«О том, что специальных режимов становится слишком много, говорят уже несколько лет. Лучше меньше проектов, но с понятной финансовой моделью, реальными инвестициями и высокой вероятностью выхода на устойчивую работу, чем большое количество зон, которые существуют преимущественно на бумаге».

Льготы становятся более адресными

За последние несколько лет институт ОЭЗ вступил в новый этап развития. Если в предыдущие годы основной задачей было расширение сети особых экономических зон, то сегодня акцент смещается на качество инвестиционных проектов и эффективность использования бюджетных средств.

В начале 2026 года был подписан закон, согласно которому для новых резидентов ОЭЗ совокупный объем налоговых льгот не может превышать сумму фактически осуществленных капитальных вложений и расходов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР). Иными словами, на каждый рубль налоговых преференций должен приходиться как минимум один рубль реальных инвестиций.

Важное уточнение: новый механизм распространяется только на компании, зарегистрированные после 1 апреля 2026 года, и он начнет действовать спустя три года после получения ими статуса резидента.

По мнению Павла Строева, подобный подход соответствует самой логике государственной поддержки.

«Налоговые преференции должны стимулировать новые инвестиции и разработки, а не формировать дополнительную доходность компаний, которые осуществили бы проект и без режима ОЭЗ. Привязка льгот к фактическим капитальным вложениям и расходам на НИОКР снижает вероятность получения длительных преференций резидентами с низкой инвестиционной активностью».

Вместе с тем эксперт обращает внимание, что новая модель подходит не для всех категорий бизнеса.

«Такой показатель лучше соответствует промышленным предприятиям, чем программным, инженерным и сервисным компаниям, где основными расходами являются заработная плата высококвалифицированных специалистов, программное обеспечение и другие нематериальные активы».

Алексей Кричевский также считает идею увязать объем льгот с реальными инвестициями вполне оправданной.

«Нет никакого смысла предоставлять государственные преференции под "бумажные" проекты. Если есть подтвержденные капитальные затраты, реальные расходы на НИОКР, тогда понятно, на что государство предоставляет поддержку».

В то же время эксперт допускает, что для крупных капиталоемких проектов новая модель может потребовать дополнительной настройки.

«У крупных промышленных проектов основные вложения приходятся на старт, а эффект и возврат инвестиций появляются позже. Поэтому для отдельных капиталоемких производств, возможно, потребуется дополнительная настройка механизма».

От количества к качеству

Следующим этапом реформы становится ужесточение требований к созданию новых ОЭЗ — об этом Минэкономразвития сообщил на выставке «Иннопром-2026».

Теперь промышленно-производственные и портовые ОЭЗ могут создаваться только при наличии инвестиционных проектов с совокупным объемом вложений не менее 20 млрд руб., туристско-рекреационные — от 10 млрд руб., а для опорных населенных пунктов установлен порог в 8 млрд руб. Кроме того, при рассмотрении заявок будет учитываться наличие собственных источников финансирования, а меры государственной поддержки предполагается предоставлять прежде всего тем проектам, которые не могут быть реализованы без режима ОЭЗ.

По мнению Павла Строева, подобный подход выглядит закономерным.

«Создание ОЭЗ предполагает не только предоставление налоговых и таможенных преференций, но и значительные бюджетные затраты на инфраструктуру. Поэтому наличие подтвержденного пула инвесторов, достаточного объема частных вложений и собственных источников финансирования должно рассматриваться как необходимое условие создания новой зоны».

При этом эксперт подчеркивает, что высокий объем заявленных инвестиций еще не гарантирует успеха проекта.

«Крупный по стоимости проект может характеризоваться ограниченной занятостью, слабой интеграцией в региональную экономику или высокой зависимостью от государственной инфраструктуры. Необходимо оценивать подтвержденность финансирования, рыночные перспективы продукции, сроки ввода производств, объем необходимых бюджетных затрат, ожидаемые налоговые поступления и вероятность реализации проекта без режима ОЭЗ».

Алексей Кричевский также считает повышение требований позитивным шагом.

«По сути, это переход от количества к качеству. Более высокий порог входа означает, что в основе новой ОЭЗ должен появиться серьезный инвестор, который готов вложить значительные средства и несет ответственность за результат. Такие компании тщательно считают экономику и перспективы развития».

За 21 год особые экономические зоны доказали, что могут быть эффективным инструментом промышленной политики. Однако дальнейшее их развитие будет зависеть уже не от количества новых площадок, а от качества проектов, способности привлекать долгосрочные инвестиции и обеспечивать возврат государственных вложений.

Пока же эксперты сходятся в одном: курс на повышение требований к новым ОЭЗ и более адресную господдержку выбран верно. Но оценить, насколько эти изменения действительно повысят эффективность института, можно будет лишь через несколько лет — такие реформы не дают мгновенного результата.