Los contratos estatales ganan margen de maniobra

El sistema ruso de contratación pública se prepara para una nueva flexibilización de las normas. Se ha presentado a la Duma Estatal un proyecto de ley que propone ampliar las posibilidades de realizar procedimientos simplificados, mejorar el acceso de las pequeñas empresas (pymes) a contratos de mayor envergadura y permitir a los contratantes modificar con mayor frecuencia las condiciones de ejecución de los contratos sin necesidad de rescindirlos.

Los cambios pretenden resolver simultáneamente dos objetivos: acelerar las adquisiciones para el Estado y reducir la presión sobre los proveedores, que desde 2022 se han enfrentado al aumento de precios, la reestructuración logística y las restricciones a las importaciones. Sin embargo, la reforma tiene su reverso: cuantos menos procedimientos competitivos obligatorios haya, mayor será el riesgo de que disminuya la transparencia del mercado.

De las medidas extraordinarias a un nuevo modelo

Después de 2022, el sistema de contratación pública comenzó a alejarse del modelo rígido de regulación que se había configurado tras la aprobación de la ley №44-FZ en 2014. Si antes la máxima prioridad era la regulación exhaustiva de los procedimientos, tras la imposición de sanciones las autoridades se centraron en mantener los suministros y acelerar la ejecución de los contratos.

En los últimos años, el gobierno ha introducido una serie de flexibilizaciones: ha permitido modificar las condiciones esenciales de los contratos ante el aumento del coste de materiales y equipos, ajustar plazos y volúmenes de suministro, ha ampliado la posibilidad de realizar compras a proveedor único y ha simplificado determinados procedimientos.

El motivo de estos cambios es el fuerte aumento de los costes para las empresas. Los contratos firmados a precios antiguos se volvieron más difíciles de cumplir debido al encarecimiento de materias primas, equipos y los cambios en la logística.

Según datos de Rosstat, los precios de los productos no alimentarios aumentaron notablemente después de 2022: el índice de precios fue del 112,7% en 2022, del 106,0% en 2023, del 106,1% en 2024 y de alrededor del 102,9% en 2025. El aumento del coste de equipos, materiales y componentes se convirtió en una de las razones por las que contratantes y proveedores necesitaron poder modificar más rápidamente las condiciones de los contratos.

La contratación pública sigue siendo uno de los mercados más grandes de la economía rusa. El volumen de compras según las leyes 44-FZ y 223-FZ se mide anualmente en decenas de billones de rublos. En 2025, el volumen de notificaciones publicadas según la ley 44-FZ creció un 13,6% y alcanzó los 13,6 billones de rublos frente a aproximadamente 12 billones de rublos el año anterior. El volumen total de financiación de las compras según los planes-cronogramas ascendió a 17,3 billones de rublos.

El grueso del mercado sigue estando formado por las compras de empresas con participación estatal según la ley 223-FZ, que representan más de 35-38 billones de rublos anuales. Al mismo tiempo, los principales contratantes continúan atrayendo activamente a las pequeñas y medianas empresas: en 2025, el volumen de compras a pymes alcanzó un récord de 9,55 billones de rublos.

La principal tendencia del año no fue el aumento del número de procedimientos, sino el incremento de su coste: el número de licitaciones publicadas cambió poco, pero el precio medio de los contratos aumentó. La demanda adicional provino de los proyectos nacionales —el volumen de compras relacionadas con su ejecución aumentó un 55,8%—, así como del gasto en los sectores de TI y medicina.

Las pequeñas empresas acceden a contratos más costosos

Una de las propuestas clave del proyecto de ley es el aumento del límite de compras accesibles para la participación de pequeñas y medianas empresas en formato simplificado, de 20 millones a 30 millones de rublos.

El aumento del límite permitirá a las pymes participar en licitaciones más costosas sin tener que recurrir a procedimientos complejos. Para el Estado, esto representa la continuación de una política orientada a ampliar el acceso de las pequeñas empresas a la contratación pública: según las normas vigentes, al menos el 25% del volumen anual de compras de determinadas categorías de contratantes debe corresponder a pymes.

Sin embargo, ampliar el acceso a las licitaciones no resuelve el principal problema de las empresas pequeñas: la carga financiera. Un contrato de 20-30 millones de rublos puede convertirse en una oportunidad de crecimiento, pero al mismo tiempo exige un capital de trabajo considerable, la capacidad de obtener una garantía bancaria y cumplir con los plazos de pago.

Por ello, el aumento del límite solo será efectivo si existe financiamiento accesible. Para una parte de las pymes, participar en grandes licitaciones sigue siendo complicado no por falta de pedidos, sino por el alto costo de los créditos y la necesidad de financiar anticipadamente la ejecución del contrato.

Por qué las autoridades apuestan por las compras simplificadas

Otro cambio notable se refiere a la ampliación de las posibilidades de utilizar la solicitud electrónica de cotizaciones. El proyecto de ley propone aumentar el precio máximo de estas compras hasta 20 millones de rublos. 

La solicitud de cotizaciones se diferencia de un concurso o subasta en que el contratante evalúa principalmente el precio ofrecido siempre que se cumplan los requisitos establecidos previamente. Este procedimiento se considera una de las formas más rápidas de compra competitiva: los proveedores presentan sus ofertas en formato electrónico y el contratante no necesita realizar una evaluación compleja de criterios de cualificación.

Para el Estado, esto significa reducir el tiempo desde que surge la necesidad hasta la firma del contrato. Resulta especialmente relevante para la compra de productos estándar —papelería, equipos, materiales fungibles, ciertos tipos de servicios— donde los parámetros técnicos están claros de antemano y un procedimiento de selección complejo no siempre está justificado.

El problema del sistema actual radica en que la competencia formal a veces se convierte en una carga administrativa. El contratante invierte semanas en llevar a cabo el procedimiento, preparar la documentación y revisar las solicitudes, aunque en realidad la elección del proveedor se determina por unos pocos parámetros.

Desde la perspectiva empresarial, agilizar los procedimientos también puede ser una ventaja. Cuanto más rápida sea la licitación, menos recursos dedica la empresa a esperar el resultado y más pronto puede comenzar a ejecutar el pedido.

No obstante, ampliar la aplicación de la solicitud de cotizaciones modifica la estructura de la competencia. En una subasta, los proveedores suelen competir reduciendo el precio, mientras que el procedimiento simplificado depende más de la calidad en la preparación de los términos de referencia y del trabajo del contratante con el mercado.

Los contratos serán más flexibles. Por qué es importante justo ahora

Uno de los cambios más sensibles será la posibilidad de modificar las condiciones de ejecución de los contratos. Se trata de situaciones en las que, debido a circunstancias externas, el proveedor y el contratante se encuentran ante una situación en la que resulta difícil cumplir el acuerdo original.

Después de 2022, estos casos se volvieron masivos. Por ejemplo, una empresa podía ganar un contrato para el suministro de equipamiento médico o maquinaria industrial, pero tras la firma del acuerdo enfrentarse a la salida del fabricante extranjero, el aumento del costo de componentes o cambios en la logística. Como resultado, el producto se encarecía significativamente respecto al precio inicial y su entrega en los plazos establecidos se volvía imposible. Antes, en esta situación, el cliente a menudo debía rescindir el contrato y realizar una nueva adquisición, lo que aumentaba los plazos y los gastos. 

El nuevo enfoque contempla mayores posibilidades para ajustar las condiciones de los contratos. En particular, el proyecto de ley prevé la posibilidad de sustituir un producto por otro análogo en características y modificar el país de origen de la mercancía, siempre que se cumplan los requisitos del régimen nacional de adquisiciones.

Sin embargo, no se trata de una sustitución libre de cualquier producto por una variante más conveniente para el proveedor. Si en el contrato están especificadas características concretas —por ejemplo, capacidad de memoria, rendimiento del equipo o parámetros técnicos— el nuevo producto debe cumplirlas.

Por ejemplo, en la adquisición de smartphones con determinados requisitos, la sustitución de un modelo por otro solo es posible si el nuevo aparato tiene características comparables. Formalmente se puede reemplazar el dispositivo por otra marca, pero no es posible simplemente entregar un producto más barato con menores prestaciones.

Pero entonces surge un problema para el Estado: cada modificación del contrato reduce el nivel de certeza inicial. Si la posibilidad de ajustar el acuerdo se vuelve demasiado amplia, aparece el riesgo de que las condiciones se revisen no solo por circunstancias objetivas.

Qué obtendrá el Estado

Hoy el sistema de contratación sigue siendo una de las esferas más reguladas de la gestión estatal. Los clientes están obligados a cumplir una gran cantidad de requisitos procedimentales: desde la preparación del pliego de condiciones técnicas hasta la publicación de documentos en el Sistema Único de Información.

Cualquier error puede derivar en una queja, la anulación de resultados o la necesidad de reiniciar el proceso.

Según datos del FAS, en 2025 los participantes de las adquisiciones presentaron ante el servicio 51 586 quejas, un 7% más que el año anterior, cuando se registraron 48 214 reclamaciones. De ellas, 41 840 quejas fueron examinadas en el fondo, y se reconocieron como fundadas, incluso parcialmente, 16 311 reclamaciones, el 38,9% del total de casos examinados. 

La aceleración de las adquisiciones potencialmente permite al Estado implementar más rápidamente proyectos de infraestructura, dotar a las instituciones de los bienes necesarios y reducir los gastos en la realización de procedimientos repetidos.

La práctica internacional muestra que los sistemas desarrollados de contratación pública suelen combinar dos enfoques: normas estrictas para contratos grandes y estratégicos, y mecanismos más flexibles para adquisiciones estándar. Por ejemplo, en los países de la Unión Europea, una parte significativa de la regulación se construye en torno a los principios de proporcionalidad y evaluación de riesgos: cuanto mayor es el costo y la relevancia social de la adquisición, más rigurosos son los requisitos del procedimiento.

El sistema ruso avanza gradualmente en una dirección similar: hacia la segmentación de las adquisiciones según el nivel de riesgo. Los grandes proyectos de infraestructura requieren máxima transparencia, mientras que las pequeñas adquisiciones estándar pueden realizarse con mayor rapidez.

Dónde surgen los riesgos

El principal riesgo de la reforma está vinculado a la reducción del número de procedimientos en los que los proveedores compiten en formato abierto. Cuantas más compras se trasladen al régimen simplificado, mayores serán las exigencias de control sobre los contratantes. Si antes parte de los riesgos se reducían mediante el propio procedimiento de concurso o subasta, ahora recae mayor responsabilidad sobre la calidad de la planificación y el control posterior.

Entre los posibles problemas figura el riesgo de que aparezcan compras "diseñadas para un proveedor específico". Formalmente el procedimiento puede ajustarse a la ley, pero el pliego de condiciones técnicas a veces permite restringir el círculo de participantes.

Este problema sigue siendo relevante en la actualidad. En 2024, el FAS detectó infracciones de la legislación en una parte significativa de los casos examinados durante la revisión de procedimientos. En total, el organismo analizó 30.732 procedimientos de selección de proveedores, y se detectaron infracciones en 7.311 casos (el 24% de los revisados). 

Al mismo tiempo, el aumento de la flexibilidad no implica automáticamente un incremento de la corrupción. El factor clave pasa a ser la calidad del control digital. El sistema unificado de información de compras permite rastrear la mayoría de las acciones de contratantes y proveedores, y los datos sobre los procedimientos están disponibles para los órganos de control.

Pero la ampliación de las facultades de los contratantes requerirá un análisis más preciso. Habrá que controlar no solo las infracciones formales, sino también situaciones atípicas: caídas bruscas en el número de participantes, proveedores recurrentes, modificaciones inusuales en las condiciones de los contratos.

Qué cambiará para el mercado en los próximos años

Es poco probable que la reforma de las compras públicas se limite únicamente al paquete actual de modificaciones. En los últimos años ha quedado claro que el antiguo modelo de la Ley 44-FZ, construido en torno a la máxima formalización de los procedimientos, requiere adaptarse a un entorno económico más complejo.

En los próximos años el mercado avanzará hacia una mayor flexibilidad. El Estado está interesado en agilizar las compras, especialmente en infraestructura, industria y ámbito social.

Una de las principales consecuencias podría ser el aumento del número de participantes entre los productores rusos. Después de 2022, las compras públicas se han convertido en uno de los principales instrumentos de política industrial y sustitución de importaciones.

Sin embargo, el aumento del número de proveedores rusos no significa automáticamente un crecimiento de la competencia. En muchos segmentos el mercado sigue siendo limitado debido a la alta especialización de los productos. Por eso una de las principales tareas será no solo ampliar el acceso de las empresas a las compras, sino elevar la calidad de la competencia.

El sistema puede volverse más eficiente si las herramientas digitales se utilizan no solo para controlar infracciones, sino también para analizar el mercado: cuántas empresas son realmente capaces de ejecutar un contrato, por qué los procedimientos se declaran desiertos, dónde surgen problemas con la fijación de precios.