Las pequeñas ciudades de Rusia: ¿columna vertebral del poblamiento o zona de riesgo?
Las pequeñas ciudades han sido reconocidas como pilares del desarrollo territorial, pero su estabilidad sigue siendo frágil y desigual. Sin un apoyo sistémico, corren el riesgo de quedar atrapadas entre el estancamiento y un crecimiento puntual.
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Las pequeñas ciudades como elemento del sistema de asentamientos
En los últimos años, las pequeñas ciudades y los asentamientos de apoyo se han convertido en una parte notable de la agenda federal relacionada con el desarrollo espacial. En la nueva estrategia de desarrollo espacial, los asentamientos de apoyo se consideran territorios que deben garantizar el acceso a servicios básicos, la conectividad de transporte y social, y la sostenibilidad de los asentamientos fuera de las grandes aglomeraciones. El propio concepto de asentamiento de apoyo consolida una idea importante para el Estado: el desarrollo del país no puede construirse únicamente en torno a los grandes centros.
Se trata de un volumen considerable de asentamientos: el Registro Único de asentamientos de apoyo incluye 2160 posiciones, y una parte sustancial de ellas está compuesta precisamente por pequeñas ciudades, localidades de tipo urbano y pueblos. Esto demuestra que las pequeñas ciudades no se consideran un complemento periférico de las aglomeraciones, sino una parte importante de la estructura territorial general.
Profesor asociado de la Escuela Superior de Urbanismo de la Universidad Nacional de Investigación – Escuela Superior de EconomíaDenis Mokrenskysubraya que los asentamientos de apoyo constituyen hoy en día el esqueleto del sistema de asentamientos del país. Según sus palabras, en ellos se concentra más del 70% de la población de Rusia. También recuerda que en las pequeñas ciudades con una población de hasta 50 mil habitantes viven alrededor de 15,8 millones de personas, es decir, aproximadamente el 11% de la población del país.
"En el desarrollo espacial del país, las pequeñas ciudades no son solo centros importantes de los sistemas locales de asentamientos, sino también eslabones de conexión entre las zonas rurales y las ciudades más grandes".
Una idea similar expresa la urbanista, editora del medio sobre desarrollo urbano "kto tvoy gorod"Elena Vereshchagina. Según su evaluación, las pequeñas ciudades y los asentamientos de apoyo constituyen la base del esqueleto de asentamientos, y por lo tanto, sin un trabajo sistemático con ellos es imposible hablar de una política integral de desarrollo espacial.
Sostenibilidad frágil
A pesar de la importancia de las pequeñas ciudades, su situación económica sigue siendo heterogénea. A diferencia de las grandes aglomeraciones con economías diversificadas, las pequeñas ciudades, por lo general, se apoyan en un conjunto limitado de actividades y un número reducido de empleadores. Esto las hace sensibles a las fluctuaciones sectoriales y a los cambios en la política federal.
Según la evaluación, la viabilidad de una ciudad pequeña se determina principalmente por el grado de diversificación de su economía, la solidez del presupuesto local y la existencia de una infraestructura educativa de calidad. En la práctica, muchas de estas ciudades cuentan con ingresos propios modestos, mientras que una parte considerable de sus gastos tiene carácter obligatorio. Como resultado, las autoridades locales a menudo solo pueden garantizar el funcionamiento básico de la infraestructura, pero carecen de recursos para implementar una política de desarrollo integral.
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de Denis Mokrenski
Un factor de riesgo particular es la monoespecialización. El experto señala que entre las 313 ciudades monoindustriales rusas, alrededor del 80% son ciudades pequeñas cuya economía depende en gran medida de una sola empresa formadora de la ciudad. Este modelo ofrece ciertas ventajas: permite concentrar recursos y personal, y el gran empleador garantiza puestos de trabajo y sostiene la infraestructura social —escuelas, hospitales, instituciones culturales—. Sin embargo, esa misma dependencia hace que la ciudad sea estructuralmente vulnerable: la reducción de la producción, la caída de la demanda o el cierre de la empresa conduce rápidamente a una crisis que afecta simultáneamente al mercado laboral, al presupuesto y a la esfera social.
El sociólogo y profesor de la universidad AlmaUAlexandr Vileikissubraya en conversación con «Argument Media» que muchas ciudades monoindustriales se caracterizan no solo por su dependencia económica, sino también presupuestaria. Según sus palabras, prácticamente cada una de estas ciudades "depende muy fuertemente del presupuesto": ya sea directamente, al ser subsidiada, o indirectamente —cuando para la empresa objetivamente sería más sencillo pasar a un modelo de trabajo por turnos rotatorios, pero hay que mantener la ciudad en función de las concepciones generales sobre el desarrollo territorial—. Según él, existen casos exitosos en los que una ciudad monoindustrial se apoya en una base sectorial sólida y no necesita un apoyo presupuestario significativo, pero esto es más la excepción que la regla.
Incluso allí donde las ciudades pequeñas cuentan con una base de ingresos propia, la estructura de gastos limita seriamente el margen de maniobra.Elena Vereshchaguinaseñala que casi todo el presupuesto municipal en estas ciudades se destina al cumplimiento de competencias obligatorias y compromisos sociales. En esta configuración, la ciudad prácticamente no dispone de fondos para iniciativas propias que no estén contempladas en programas federales o regionales. Según su evaluación, si una ciudad aspira a desarrollarse, debe contar con un recurso separado —un "presupuesto de desarrollo" equivalente al 10-15% del volumen total—.
La ausencia de ese recurso genera otro circuito de dependencia: el de los concursos. Ante la falta de financiamiento estable para el desarrollo, las ciudades pequeñas se ven obligadas a participar regularmente en concursos y procedimientos de selección para obtener fondos destinados a proyectos específicos —mejoramiento urbano, iniciativas culturales, apoyo al emprendimiento—. Esto crea un efecto de "lotería": una ciudad gana y ejecuta el proyecto, mientras que la vecina, con condiciones iniciales similares, se queda sin apoyo. Como resultado, las trayectorias de desarrollo de las ciudades pequeñas comienzan a determinarse no tanto por las necesidades objetivas, sino por la combinación de competencias gerenciales, suerte en los concursos y acceso a recursos externos.
Hay apoyo, pero es fragmentario
Otro problema no radica en la ausencia total de medidas de apoyo, sino en que estas no conforman un modelo unificado y sostenible. En conversación con «Argument Media»Denis Mokrenskirecuerda que el primer programa de desarrollo de ciudades pequeñas y medianas fue aprobado en 1996, pero no llegó a implementarse debido a la compleja situación socioeconómica. Entre 2013 y 2014, el Ministerio de Desarrollo Regional elaboró una nueva concepción del programa para el período 2015-2020, pero el documento final tampoco fue aprobado. En 2014 se adoptó el programa estatal «Política Regional y Relaciones Federativas», cuyo objetivo era «garantizar el desarrollo equilibrado de los sujetos de la Federación Rusa»; sin embargo, como señala el experto, las cuestiones específicas relacionadas directamente con el desarrollo de las ciudades pequeñas no fueron incluidas en ese documento.
Como resultado, a nivel federal todavía no existe un programa integral específico dedicado al desarrollo de las ciudades pequeñas. El apoyo está disperso entre diferentes documentos, concursos y mecanismos sectoriales. Esto significa que pueden resolverse tareas puntuales —por ejemplo, en materia de mejoramiento urbano, infraestructura o emprendimiento—, pero la estrategia general hacia las ciudades pequeñas sigue sin estar completamente definida.
En el Ministerio de Construcción, no obstante, señalan que el apoyo a los núcleos urbanos de referencia ya se está integrando en un marco más sistémico. El servicio de prensa del organismo informó a «Argument Media» que este trabajo se desarrolla en el marco del proyecto nacional «Infraestructura para la Vida» y del proyecto federal «Desarrollo de Infraestructura en Núcleos Urbanos», que deben articular en una agenda única la construcción de vivienda, carreteras, infraestructura comunal y social, transporte y digitalización. El objetivo de esta política es mejorar la calidad del entorno en los núcleos urbanos de referencia en un 30% para 2030 y en un 60% para 2036.
En este contexto, los expertos valoran relativamente alto el Concurso de Mejores Proyectos de Creación de Entorno Urbano Confortable en Ciudades Pequeñas y Asentamientos Históricos. SegúnElena Vereshchaguina, en 9 años se ha convertido en un excelente mecanismo y ha generado toda una serie de cambios sistémicos a nivel local: desde la aparición de actividad económica en territorios pequeños hasta la transición hacia estrategias de desarrollo plenas y el apoyo a iniciativas de las comunidades locales.
Cofundador de la Escuela de Urbanismo e Investigaciones Urbanas «Goroda» y autor del canal de Telegram «El urbanismo como sentido de vida»Piotr Ivanovtambién considera el concurso como uno de los mecanismos de apoyo que realmente funcionan, subrayando que el problema a menudo no está en la ausencia de instrumentos, sino en saber utilizarlos. En este sentido, el concurso es importante no solo como fuente de financiamiento, sino también como forma de incorporar a las ciudades pequeñas en una lógica de gestión y proyectos más activa. Impulsa a las ciudades a analizar su propio potencial, preparar conceptos, trabajar con los habitantes y formular objetivos. Para las ciudades pequeñas, donde la cultura estratégica de gestión suele estar poco desarrollada, esto en sí mismo se convierte en un resultado significativo.
Como ejemplo exitoso, Ivanov menciona Severobaikálsk: el arquitecto jefe de esta pequeña ciudad en la República de Buriatia, Evgueni Zolotujin, es egresado del programa «Arquitectos.RF». En pocos años, con el apoyo de la administración, logró «transformar la mentalidad de la ciudad» y convertirse en motor del desarrollo, entre otras cosas mediante el uso de instrumentos como las concesiones.
Por qué los planes maestros siguen en el aire
Ciertas expectativas actuales están vinculadas a los planes maestros de los núcleos urbanos estratégicos. Se prevé que estos se conviertan en el nuevo instrumento de planificación estratégica y permitan pasar de medidas dispersas a un desarrollo más integral.
Sin embargo, según la valoración de los expertos, en la práctica este instrumento aún no está suficientemente consolidado.Petr Ivanovseñala que hoy en día ya se pueden contabilizar en el país alrededor de 150-160 documentos que en esencia son planes maestros, aunque puedan denominarse de manera diferente. Al mismo tiempo, subraya que estos documentos aún carecen de un estatus jurídico claro, están débilmente vinculados al presupuesto y a las decisiones de gestión, y en ocasiones ni siquiera se hacen públicos, lo que reduce su valor práctico.
Alexandr Vileikispor su parte, llama la atención sobre el riesgo de "excesos" al implementar nuevos instrumentos. Pone como ejemplo la ola de interés por las industrias creativas, cuando los intentos de "revitalizar" las ciudades pequeñas generaron expectativas exageradas respecto a una sola línea de acción. En su opinión, lo importante no es buscar una "panacea" universal, sino construir una política equilibrada que tenga en cuenta la especificidad de cada ciudad.
En esta situación, el plan maestro sigue siendo un instrumento potencialmente prometedor, pero institucionalmente no consolidado. Para que se convierta en operativo, los expertos coinciden básicamente en dos requisitos:
es necesario un estatus legislativo claro del documento y su vinculación con la planificación presupuestaria;
se requiere una orientación hacia escenarios realistas que consideren las limitaciones económicas, la demografía y la posición de la comunidad local.
¿Es posible encontrar una receta común?
Una de las observaciones más importantes que plantean todos los expertos es la imposibilidad de hablar de las ciudades pequeñas como un grupo homogéneo. Sus diferencias son demasiado grandes: en geografía, en función económica, en grado de dependencia de centros externos, en dinámica demográfica, en calidad del entorno.
Denis Mokrenskypropone considerar por separado los diferentes tipos de ciudades pequeñas:
Ciudades-centro de territorios rurales: para ellas, las direcciones realistas de desarrollo pueden ser las siguientes: prevención de la expansión urbana descontrolada e incorporación al circuito económico de tierras utilizadas de manera ineficiente.
Ciudades satélite de aglomeraciones rurales: prevención del desarrollo de tendencias económicas y sociodemográficas negativas, y desarrollo de nuevas prácticas de gestión.
Ciudades monoindustriales: modernización y desarrollo cualitativo del sector económico clave para la ciudad y, simultáneamente, diversificación de la economía local, desarrollo del turismo industrial (donde sea posible), así como de la construcción, incluyendo nuevas viviendas de calidad.
Centros científicos: fortalecimiento del propio potencial científico-productivo, desarrollo de la infraestructura educativa, mejora de la calidad del entorno urbano.
Centros recreativos: garantizar el desarrollo equilibrado del sector turístico, modernización de la infraestructura turística, desarrollo de la marca de la ciudad.
Ciudades históricas: preservación del entorno histórico y de los objetos históricos valiosos, integración de los objetos del patrimonio cultural en la vida cotidiana de la ciudad, mejora de la calidad del entorno urbano.
Piotr Ivanovdistingue, tomando como ejemplo las ciudades pequeñas del krai de Krasnoyarsk, los diferentes tipos de ciudades pequeñas. Si Minusinsk posee su propia economía, un mercado laboral desarrollado y producción, entonces Igarka o Dikson cumplen más bien una función de servicio a una economía externa más amplia. En un caso se puede hablar de sostenibilidad local, en el otro, solo de mantener la presencia y cumplir la función específica para la que fue creada.
Entre el estancamiento y el crecimiento
Al evaluar el futuro de las ciudades pequeñas y los asentamientos de apoyo, los expertos coinciden en que un escenario único para todos los territorios es imposible: las trayectorias serán diferentes.
En opinión deDenis Mokrenski, las perspectivas relativamente favorables corresponden a aquellas ciudades pequeñas donde la población no disminuye y la economía mantiene su competitividad. Esto atañe principalmente a las ciudades científicas, los centros industriales con una base productiva sólida, así como las ciudades con función recreativa y turística. Para la mayoría de las demás, resulta más probable un escenario de estancamiento moderado con despoblación continua.
Elena Vereshchaguinaespera que con el tiempo habrá más instrumentos de apoyo real, aunque no todas podrán aprovecharlos: en primer lugar, aquellas ciudades que cuenten con recursos suficientes y competencias de gestión adecuadas. Al mismo tiempo, considera que la condición clave para el desarrollo equilibrado de las ciudades pequeñas no es tanto el desarrollo de sectores específicos, sino el cultivo de una cultura urbana.
Alexandr Vileikishace hincapié en que sin cultura y sin comunidades de base, las ciudades pequeñas permanecen institucionalmente débiles. También evalúa con escepticismo las perspectivas de que la mayoría de estas ciudades puedan volver a convertirse en un pilar económico pleno del país: en opinión del experto, este modelo correspondía a la lógica de la economía planificada y en las condiciones actuales funciona considerablemente peor.
Por su parte,Piotr Ivanovllama la atención sobre un proceso opuesto: para una parte de la población, la ciudad pequeña ya comienza a percibirse no como una opción perdedora, sino como un entorno más cómodo para vivir. Relaciona esto con la expansión del trabajo remoto, el desarrollo del turismo interno, el crecimiento de la accesibilidad de bienes y servicios a través de canales digitales y el cambio en las expectativas cotidianas sobre el entorno urbano.
En los próximos años, las diferencias entre los núcleos de población de referencia probablemente no harán sino acentuarse: los territorios con una economía más sólida, un equipo de gestión cualificado y una demografía estable podrán utilizar las medidas de apoyo disponibles para fortalecer gradualmente la economía local y el entorno urbano, mientras que otra parte de las ciudades —con una base fiscal débil, envejecimiento poblacional, ausencia de empresariado local y alta dependencia de un solo empleador— difícilmente lograrán cambios sistémicos incluso con proyectos puntuales exitosos, y su tarea principal seguirá siendo mantener una estabilidad mínima. Por ello, aunque las ciudades pequeñas son importantes para el desarrollo espacial de Rusia y para mantener la cohesión del país, el mero reconocimiento de su papel no basta: sin una base económica sostenible, autonomía presupuestaria y apoyo sistémico, hablar de ellas como pilares del crecimiento resulta prematuro.
