支点城镇及其发展前景

不是边缘,而是支柱:小城市作为经济与生活的基础节点

小城市和支点居民点本质上是俄罗斯的日常所在,而非其"边缘地带"。小城市是指人口不超过5万人的居民点,是所谓的地方生活中心,集中了就业岗位、社会服务、地方经济和基础设施,既连接周边居民点,也与更大的中心城市相互联通。

"支点居民点"(以下简称ОНП)这一类别随着《俄罗斯联邦2030年空间发展战略及2036年展望》的通过正式纳入规范框架,根据该战略,ОНП是指其发展应有助于实现国家目标并确保周边地区居民获得社会服务的居民点。正因如此,ОНП成为国家空间政策的关键工具之一——一个支撑人口分布、基础设施和地方经济的节点体系。

这对于幅员辽阔、人口分布高度分散的俄罗斯尤为重要。正是小城市、地区中心、城镇和乡村中心构成了空间发展的基本单元。全国此类单元数量众多(截至2026年1月1日共有13,698个市政实体),正是通过它们确保了领土的连通性、居民的日常流动性以及基本服务的可及性。

为何现在对这些地区的关注度提高了?因为过去的空间发展模式过于倾向于将大型城市群作为主要"增长极"。结果,大城市集中了超过40%的人口、超过60%的企业以及近一半的工业产值和投资,而最大的城市群贡献了全国约29%的GDP。与此同时,非城市化地区和小城市面临人口外流、就业岗位短缺和基础设施枯竭的困境。

小城市如今扮演着三重角色。首先,它们是生活保障中心:通过它们确保社会服务的可及性。其次,它们是连接中心:通过道路、劳动力市场和基础设施"缝合"空间。第三,它们是留住人口和国家存在的支点。在这样的节点得以保留的地方,该地区作为生活和经济活动空间本身也得以保留。

要履行这些职能,仅仅被纳入ОНП名单是不够的。还需要投资、基础设施现代化、就业支持以及清晰的市政战略规划体系。

生活保障经济:小城市为何依赖财政预算

大部分小城市和农村居民点的经济特点在于,其经济基础并非围绕大型工业建立,而是围绕日常生活保障功能构建。对于大多数此类居民点而言,经济支柱是学校、医院、社会服务机构、市政管理部门、商贸和生活服务业,而非大型企业或发达的私营部门。

因此,主要就业岗位由预算部门提供,而自身经济基础仍然有限。这直接反映在财政补贴依赖度上——对于这类地区而言,补贴依赖度通常很高。

正因如此,小城市和农村居民点高度依赖预算间转移支付和联邦项目融资。

当"一刀切"失效时:为何小城市需要精准施策

总体而言,小城市发展计划的方向是正确的,但其设计尚未充分考虑地区差异。基础设施现代化、资源协调、总体规划制定以及营商环境优化等项目,在很大程度上符合这类地区的需求。

然而,小城市的实际情况远比通用措施所预设的更加多样化。有的城市承担跨区域社会服务功能,有的依赖单一企业,有的处于边境或北极地区的特殊逻辑中,还有的融入了都市圈。

在这种情况下,通用机制无法发挥同等效力。更重要的是,这些机制往往需要资源支持——强大的项目团队、配套资金、成熟的投资方案——而相当一部分小城市根本不具备这些条件。

正因如此,部分现行扶持措施在制度设计上过于"笨重",实际应用性较弱。

服务业为基础,专业化促增长:小城市发展的现实模式

最现实的做法不是单一的发展方案,而是差异化策略。对于大部分小城市而言,服务经济应当成为基础:教育、医疗、社会服务、商贸、生活服务、本地物流、文化基础设施。正是这些构成了正常的生活条件,留住了人口。

但在这一基础之上,每个城市都应当形成自己的特色专业化,这需要从自身特点出发。有自然或文化资源的地方发展旅游业;与农村地区联系紧密的地方发展农产品加工和农业服务;有人才储备或生产传统的地方则可在小型工业和手工业领域找到细分市场。

换言之,服务环境是地基,而独特的竞争优势是上层建筑。这正是模板化战略常常缺失的关键要素。

从工具手段来看,最有成效的是精准施策。首先是联邦和地区层面针对基础设施和环境质量提升的专项项目。其次是立足本地特色而非套用形式化模板的高质量发展战略。第三,当地社会和企业的参与至关重要:缺少这一环节,即便决策正确也往往难以落实。